在政府工作報告中，溫家寶總理提出2007年要在全國範圍建立農村最低生活保障制度。這讓長期工作在農村基層的代表委員激動不已。全國人大代表吳木根激動地説：“低保覆蓋全國農村，城鎮困難居民和農村困難農民從此‘同享一片藍天’，這是城鄉和諧發展的重要一步。”普及農村低保的一錘定音顯示了黨中央、國務院加強“三農”工作的決心。

    農村低保是較適宜的制度選擇

    從上世紀90年代，我國開始探索建立農村低保制度，從試點開始，逐步向面上推進。1994年，山西民政廳在陽泉開展了建設農村社會保障試點。1996年底，民政部正式下發了《關於加快農村社會保障體系建設的意見》，開始在全國進行試點工作。

    到目前為止，全國已經有25個省、市、自治區建立了農村低保制度，農村低保對象已達1509萬人。

    但是統計數字顯示，截至2005年末，農村絕對貧困人口數量有2365萬人，低收入群體數量為4067萬人。這些農村貧困人口構成已發生變化，主要由缺乏正常勞動能力和基本生存條件的人群構成。從一些地區的實踐看，迫切需要一種比區域性扶貧政策更加適應的機制，而農村最低生活保障是較適宜的制度選擇。

    “在過去的集體經濟時有對五保戶進行生活救助，但長期以來集體經濟萎縮使對五保戶的救助力度越來越弱。”全國政協常委、經濟委員會副主任陳耀邦介紹説。如何充分尊重廣大農民的平等生存權，建立以提供最低生活保障，縮小農民和城市居民的差距，讓農民共享政府福利為主旨的農村低保制正是切中了這一系列問題的“命門”。

    農村低保應與特困戶救助並軌

    “以前對城裏人的低保羨慕得很，現在我們農民也有了，這個消息太讓人興奮了。可是不知道哪些人能領到低保補助呢？”河南商水縣袁老鄉的樊學田道出了他的疑惑。聞大中委員的回答給了老樊一個明白：常年有病的、喪失勞動能力的、老無所養的農民，都應該納入低保範圍。

    全國政協委員陳耀邦説，生活在絕對貧困線以下，年收入低於683元的農民，過去集體經濟中的五保戶和農村的殘疾人，以及在革命年代做出過貢獻的老幹部、老黨員、老戰士應都在低保考慮的範圍內。

    “應按照農村低保與農村特困戶救助並軌的原則，推進農村低保建設。”全國政協委員儲亞平這樣表示。

    針對這些人群，低保補助標準到底是多少？今年的中央一號文件提出，在全國範圍建立農村最低生活保障制度，各地應根據當地經濟發展水平和財力狀況，確定低保對象範圍、標準，鼓勵已建立制度的地區完善制度，支持未建立制度的地區建立制度，中央財政對財政困難地區給予適當補助。

    全國人大代表張燕麗説，根據經濟實力來確定標準，但標準怎麼定沒有統一的規定。據記者了解，在已經建立農村低保制度的省份中，沿海經濟發達地區的農村低保標準高於內陸地區。如浙江確定的年農村低保線接近1800元；福建自2004年以來是1000元，今年調高到1200元；山西的平均標準是每人每年676.5元；2006年，陜西財政支出保障金1.99億元，將80萬名農民納入低保。

    避免申請不便和發放不及時

    “進村上門看房子，進屋看被子（穀子），吃飯看盤子，穿著看身子（家庭用品），銀行看摺子”是一些實行低保制度的地方採取的識別保障對象的辦法，就是通過對申請者實際生活狀況的粗淺考察來確定是否接受申請者的申請。

    對於這種簡單粗放的辦法，王建倫委員認為，這種方式需要加以改進。應該利用更加完善、更加合理合法的手段來規範好農村家庭收入具體計算辦法，從而保證政策的透明度。

    在已經推行低保的省份，普遍反映在依據保障標準識別、確定保障對象時，面臨著許多現實的難題。和城鎮居民相比，農村居民在收入界定上存在一定困難。農村居民收入以實物為主，難以貨幣化；收入受季節、自然氣候影響較大，不夠穩定，外出務工增加了收入的不穩定性；具有法定贍養、撫養關係並且在一起共同生活的農民，收入界定困難。

    根據已經實行低保制度的省份提供的經驗，他們在實踐中摸索的一些行之有效的方法值得借鑒，比如在工作機制上，形成了政府主導、民政主管、部門配合、鄉村落實的工作機制；在低保管理方面，實行較為嚴格的對象審批和動態管理制度，規定了“個人申請—村委會評議—鄉鎮審核—縣級民政部門審批”的程序，完善了張榜公示、民主監督等措施。

    低保的申請和審批是一項複雜的工作，因此程序不能太過於簡單，也不能太過於複雜。因此，代表委員們還呼籲，要研究制定農村低保申請的程序，以方便、快捷為主，避免低保申請不便、審批遲緩、發放不及時等情況發生。

    王化文代表為此建議，“國家應當加快農村低保制度的建設步伐，主要是規範制度辦法，加大對財政困難省和糧食主産區的支持力度。”

    要隨時啟動問責機制

    有代表認為，在農村全面建立最低生活保障制度，關鍵在於資金的籌措上。在不久前召開的政協十屆五次會議的首場新聞發佈會上，新聞發言人吳建民説，全國普及農村低保的資金最少應該是60個億，中央財政只給30個億，地方政府還要承擔30個億。儲亞平委員認為，應明確市、縣兩級資金匹配比例。

    地方財政承擔30個億不是一個小數目，來自重慶的全國人大代表金烈擔憂，依靠各級財政籌措資金的辦法，在經濟條件尚好的地方才有可能維持。在許多欠發達地區，財政困難，無力為農村低保提供足夠資金支持。同時，鄉村集體經濟實力薄弱，難以拿出較多資金支持農村低保，並且欠發達地區農村“三無”對象和貧困人口數量眾多，這些問題都會直接影響到農村居民最低生活保障制度的建立。面對這種情況，吳木根代表表示，中央應加大財政轉移支付力度，並採取相應措施，把好事辦好。

    面對資金難題，全國政協王建倫委員支招説，政府應調整個人所得稅的使用方向，把資金用在改善低收入群體的生存狀況上。“去年全國個人所得稅是1400個億，從這些錢中拿出些來，充實地方政府要承擔的30個億，有什麼不合適的嗎？”

    “一些地方政府不負責任，怕麻煩，有的時候鄉鎮領導偷偷安排自己的親朋好友把低保名額佔用了。”全國人大代表毛豐美説，要保證國家出的錢真正用到農民身上，需要在加大投入的同時，加強監督和審計力度。

    全國政協委員儲亞平也不無憂慮地説，目前，全國市、縣級財政對上級補助資金過於依賴，對城鄉社會救助資金投入欠缺，存在列而少支、不支，甚至不列的現象，造成救助資金不能按時足額發放。因此他建議，將農村低保工作列入政府考核目標，加強對農村低保工作的領導力度。“如果沒有完成，要啟動問責機制。”儲亞平的口氣非常堅決。（來源：農民日報/寧啟文 張叢 宋修偉 曹茸）