浙政發〔2005〕54號
規劃是政府在社會主義市場經濟條件下全面履行職能、優化資源配置、實現戰略目標的重要依據和手段。改革開放以來，我省對規劃體制進行了一系列的探索創新，有力地促進了經濟社會發展。但必須看到，當前規劃編制和實施中仍存在不少問題，尤其是規劃功能定位不清，規劃“缺位”與“越位”並存，編製程序不規範，內容交叉重疊，且缺乏銜接協調和實施剛性。為進一步提高政府決策水平和調控能力，推動政府職能轉變和管理創新，切實增強規劃的科學性、有效性和可操作性，現就加強和改進規劃工作提出如下意見：
一、按照科學發展觀的要求，加快建立層次分明、功能清晰的規劃體系
（一）明確規劃編制的指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，認真遵循科學發展觀，緊緊抓住重要戰略機遇期，圍繞我省全面建設小康社會、提前基本實現現代化的奮鬥目標，深入實施“八八戰略”，全面建設“平安浙江”，注重解決國民經濟和社會發展的全局問題，注重速度與結構、質量、效益相統一，注重城鄉、區域、經濟社會發展相協調，注重發展需求與要素資源支撐能力、生態環境承載能力相適應，充分發揮社會主義市場經濟條件下政府規劃的應有功能，促進經濟社會全面協調可持續發展和人的全面發展。
（二）理清規劃體系的功能分工。同一行政層次的規劃按對象和功能，分為國民經濟和社會發展規劃綱要、空間規劃、專項規劃。國民經濟和社會發展規劃綱要（以下簡稱發展規劃綱要）是根據行政區域國民經濟和社會發展為對象編制的綱領性規劃，在本級各類規劃中具有統領地位，是編制空間規劃、專項規劃以及有關政策和年度計劃的依據。空間規劃是根據區域內人口、資源等基本要素及相關功能區的空間結構和空間開發秩序為對象編制的規劃，包括城鄉規劃、土地利用規劃、海洋功能區劃等，是指導和約束基本要素配置及相關功能區的相對位置、組合狀況、聚散程度等的依據。專項規劃是根據區域內國民經濟和社會發展的專門領域為對象編制的規劃，包括産業發展、基礎設施建設、生態環境保護等各種行業規劃、專題規劃、建設規劃等，是指導該領域發展和政府調控行為的依據。隨著經濟社會發展，以跨行政區的特定區域為對象編制的區域規劃已成為規劃體系的重要組成部分。區域規劃既有綜合性的區域發展規劃，也有區域空間規劃、區域專項規劃，是發展規劃綱要在特定區域的細化和落實。
（三）科學界定規劃編制的領域。堅持以市場為取向的改革方向。政府編制規劃的領域，主要是政府履行社會管理、公共服務職能以及需要政府扶持、調控和引導的領域。對政府履行公共職責的基礎設施、重要資源、生態環境、公共事業等領域必須編制規劃，使之成為政府審核項目、安排財力的依據，併為企業決策、社會投資提供參考。在一定時期確需政府扶持、調控和引導的産業，可根據全省戰略需要編制專項規劃。對市場機制已充分發揮資源配置基礎性作用的領域，原則上不再編制規劃。
（四）突出發展規劃綱要的戰略導向。發展規劃綱要應抓住關係國民經濟和社會發展全局的重大問題，切實增強戰略性和宏觀性，突出指導方針、戰略任務、空間佈局和重大舉措。要改變規劃內容無所不包、涉及領域過寬的狀況，減少由市場機制發揮作用領域的內容，進一步充實政府履行公共職責的內容。
（五）切實強化空間規劃功能。空間規劃著眼于把區域內的城鎮體系佈局、土地總體利用、産業聚集區、基礎設施網絡、限制開發地區等落實到具體的地域空間，是劃定主要功能區且有一定約束力的“紅線”。城鄉規劃是政府指導、調控城鄉建設和發展的基本手段，是確定區域內空間組織和具體佈局的重要依據。空間規劃要統籌考慮區域內生産力佈局、重大基礎設施和生態環境等建設，努力提高空間資源的整體配置效率。
（六）進一步明確專項規劃定位。切實改變目前專項規劃數量過多、內容空泛的狀況，堅持突出重點、有所為有所不為，努力增強針對性和操作性，使之成為本領域落實宏觀調控措施、審批項目和安排投資的依據。簡化對競爭性産業發展方向、産品産量的描述，不應將扶持特定企業作為規劃的內容。結合本領域的特點，著力研究政府如何通過完善體制、制定政策、合理佈局、加強建設，切實提供良好的社會管理和公共服務環境，為市場主體創造有利的宏觀環境、制度環境和市場環境。
（七）注重研究編制區域規劃。編制區域規劃的主要區域是，經濟、社會聯絡緊密的地區，需統籌規劃、協調發展的城鎮密集地區，以及政府確定的重點開發或者保護地區等。綜合性的區域發展規劃一般包括：人口、經濟增長等的預測和資源環境承載能力分析，各類功能區的劃分及其定位，區域協調機制等規劃實施的保障措施等。
要強化區域規劃在相應特定區域的指導性、統籌性和約束性，增強編制工作中部門、地區之間的銜接和協調。
二、切實規範編制行為，將規劃納入科學化、民主化、法制化軌道
（八）加強規劃綜合協調。各地各部門要從全局出發研究確定規劃內容，各類規劃依據發展規劃綱要，專項規劃遵循空間規劃，下級規劃服從上級規劃，所有規劃都要相互協調。既努力防止規劃部門化，又盡可能減少重復編制、內容交叉。在適當撤並有關規劃工作領導機構的基礎上，建立省政府規劃協調會議制度，由省長主持，有關副省長和省級職能部門負責人參加，承擔規劃的綜合協調和審議職能。設立省政府規劃協調會議辦公室（以下簡稱省規劃辦），由省發展改革部門牽頭，會同城鄉規劃、國土資源、經貿、海洋、環保、交通、水利等部門組成，負責開展規劃協調會議日常工作。
（九）規範規劃立項管理。按照以事權編制規劃的原則，發展規劃綱要、空間規劃由各級政府提出並組織編制，其中，發展規劃綱要由同級發展改革部門牽頭具體組織，城鎮體系規劃、城市總體規劃等城鄉規劃由同級城鄉規劃部門牽頭具體組織，土地利用總體規劃由同級國土資源部門牽頭具體組織，海洋功能區劃由同級海洋主管部門牽頭具體組織。除法律法規另有規定外，專項規劃一般由其主管部門提出，經同級發展改革部門審查後組織編制，其中重點專項規劃由發展改革部門會同其主管部門研究提出，報同級政府同意後組織編制。綜合性的區域發展規劃由發展改革部門會同有關市（縣）政府提出，報同級政府同意後組織編制。
（十）深化規劃研究工作。規劃組織編制單位可採取自主編制、合作編制、委託編制和招標編制等方式，確定規劃編制承擔單位。規劃編制承擔單位要深入開展前期調研工作，努力保證規劃編制的科學性和合理性。尤其是對規劃建設的重大項目要認真研究，切實為政府決策、企業投資提供依據和參考。規劃應充分體現區域特色，避免簡單重復國家和省級規劃的內容。
（十一）擴大規劃公眾參與。要採取多種形式保障公民、法人和其他組織參與規劃編制過程和了解規劃內容的權利。發展規劃綱要和其他重要規劃正式送審前，應預先聽取人大、政協的意見，並徵詢社會公眾意見。與人民生活密切相關的空間規劃、專項規劃，要妥善處理保密與提高透明度的關係，在草案初步形成後，可採取聽證、公示等適當形式，為社會公眾參與規劃編制開闢暢通的渠道。
（十二）健全規劃專家論證制度。有條件的地方可建立規劃諮詢專家庫，根據工作需要分類設立規劃諮詢專家委員會，組織開展規劃諮詢、論證、評估等活動。發展規劃綱要和重要規劃在送審前應組織專家論證，其中省級重要規劃由省規劃辦提請省諮詢委主持論證並提出審議意見，努力形成規範化的規劃決策諮詢機制。
（十三）注重規劃相互銜接。各級各類規劃發佈之前，必須與相關規劃進行銜接。省級規劃和跨市的區域規劃由省規劃辦負責協調銜接，重點是銜接宏觀調控目標、區域發展方向、基礎設施等空間佈局、重要資源開發、財政資金平衡等，切實避免規劃內容自相矛盾、政策效果相互抵消。省規劃辦協調銜接工作根據規劃性質，確定具體的省級職能部門主持；出現較大分歧意見時，提交省政府規劃協調會議決定。市、縣（市、區）規劃也要加強協調銜接。各部門組織編制規劃，凡內容涉及其他主管部門的，應及時主動進行銜接。
（十四）完善規劃審批制度。規劃決策主體應與規劃層次、效力相對應，努力形成科學合理的規劃審批制度。省級發展規劃綱要經省政府審定後，提交省人民代表大會審議批准。省級空間規劃按國家法律法規和有關政策的規定審批。省級專項規劃除少數重要規劃由省政府審批發佈外，原則上由省發展改革部門會同相關主管部門聯合審批發佈，其中重點專項規劃以“經省政府同意”的名義發佈。跨市的區域規劃由省政府審批發佈。除法律法規另有規定之外，市、縣（市、區）規劃的審批，由同級政府作出決定。
三、進一步加強監督管理，努力健全規劃組織實施的保障機制
（十五）健全規劃實施目標責任制。各級各類中長期規劃都要有明確、具體的年度或分期實施計劃。按照各地和有關部門職責分工，建立嚴格的工作責任制，認真貫徹落實規劃提出的發展目標和任務，並列入政府目標責任制考核體系。各級政府要採取切實有效措施，充實監督檢查力量，形成完善的行政檢查、行政糾正和行政責任追究機制。
（十六）強化規劃配置資源的導向作用。切實按照規劃的總體要求，合理配置財政性資金、政策性金融以及國有土地資源、國有資産存量等公共資源。政府投資決策堅持“以規劃帶項目”的原則，逐步實現投資調控由項目審批向規劃審批轉變，即能編制規劃的領域，先編規劃，後審項目，再安排投資；未列入規劃的建設項目，在規劃調整前原則上不予立項。通過體制創新和産業政策，為市場主體自覺遵循規劃引導創造良好的環境。
（十七）認真落實規劃的約束性內容。對各級各類規劃規定的各項控制性、強制性指標以及禁止性、限制性行為，切實加強監督管理，使之成為約束社會公眾行為的準則。堅持空間均衡原則，注重經濟分佈、人口分佈與資源環境的承載能力相適應，嚴格建設項目規劃許可、用地預審等制度和實施過程管理制度。對必須由政府統一佈局或在一定時期需要政府管制、調控的領域，任何單位和個人應堅決服從規劃的限定。對違反規劃的，依照法律法規進行嚴肅處理。
（十八）建立健全規劃評估制度。各級各類規劃在實施的中後期都應對規劃編制質量和實施效果進行分析評價，並根據存在問題和發展的新要求，對規劃實施和調整提出意見。省規劃辦可委託有資質的社會仲介機構對省級重要規劃進行評估。需要進行修訂的規劃，由原規劃組織編制單位提出調整修訂意見，按規定程序審批發佈。
（十九）進一步加強規劃宣傳。規劃一經批准，除法律法規另有規定或涉及保密內容之外，都應在公開媒體發佈，面向社會公眾進行廣泛宣傳，切實改變只通過內部文件下發的傳統做法，努力提高規劃的透明度。加強規劃的社會監督和輿論監督，建立違法案件舉報制度，增強全民的參與意識和監督意識，形成共同關心和促進規劃實施的良好氛圍。
二○○五年十月十七日
