堅持依法治水 推進依法行政 為可持續發展水利提供法制保障

——在2006年全國水政工作會議上的講話

水利部副部長 周英

同志們：

    這次會議的主要任務是：貫徹落實黨的十六屆五中全會和全國水利廳局長會議精神，總結“十五”水政工作，分析當前水政工作面臨的形勢，研究部署“十一五”和2006年水政工作，堅持以科學發展觀為統領，統一思想，提高認識，理清思路，明確目標，推進水利系統依法行政，為可持續發展水利提供法制保障。

    會上，我們還將對“四五”普法的先進單位和先進個人進行表彰。此前，黃河水利委員會黑河流域管理局水政水資源處和林亞菊、韓琦榮、陳燕海、張澤榮、王教河等水政工作者分別獲得了全國水利系統先進集體和先進工作者稱號。在此，我代表水利部，對獲得榮譽稱號的單位和個人表示熱烈祝賀，向全國從事水政工作的同志們表示誠摯慰問和衷心感謝！

    下面，我講三點意見。

    一、充分肯定“十五”期間水利依法行政的成績

    “十五”是我國經濟社會全面發展的時期，也是可持續發展水利全面推進、成效顯著的時期。五年來，黨中央、國務院把解決水資源問題擺上十分重要的位置，做出了一系列重大部署。水利部門按照科學發展觀的要求，認真貫徹落實中央新時期水利工作方針，治水思路發生深刻轉變，可持續發展水利日益深入。把人與自然和諧相處作為水利工作的核心理念，把水資源可持續利用作為水利工作的切入點，把解決飲水困難和飲水安全問題作為水利工作的首要任務，統籌解決乾旱缺水、洪澇災害、水污染、水土流失等問題，統籌流域、區域水利發展，統籌生活、生産、生態用水，更加重視水資源的節約、配置和保護，更加重視社會管理和公共服務，更加重視依法治水和依法行政，水利事業取得重大成就。全國水利建設規模空前，一大批事關國計民生和發展大局的水利基礎設施付諸實施，水利基礎設施建設邁上新的臺階。節水型社會建設穩步推進，全國用水效率顯著提高。水利改革深化，能力建設得到加強。有效應對了洪澇乾旱等災害，經濟社會發展用水需求基本上得到保障。“十五”期間的水利工作為促進國民經濟平穩較快發展，為確保人民群眾生命財産安全，為促進糧食穩定增産和農民持續增收，為生態和環境建設提供了有力保障，同時也為“十一五”以至更長時期的水利改革和發展奠定了堅實的基礎。

    堅持依法治水，推進依法行政是可持續發展水利的基本要求和重要內容。“十五”時期，通過各級水行政主管部門，尤其是廣大水政工作者的不懈努力，水利部門依法行政取得了重要進展：

    一是開展了《水法》、《取水許可制度實施辦法》、《長江河道採砂管理條例》等30余件法律、法規和規章的修訂、制定或者前期研究工作，出臺地方性法規和政府規章116件，水利立法工作取得了重大進展，水法規體系更加趨於完善。二是對106項水利行政審批項目進行了集中清理，全面清查了水利行政許可實施主體，清理了行政許可依據，確定了水利行政審批項目目錄，加強了對涉及水行政許可的法律、法規、規章和規範性文件草案的審查工作，水利行政審批制度改革工作取得重要進展。三是開展了水權制度、西部水利發展、農村稅費改革後農村水利發展、順應入世要求的水利發展機制、流域水資源管理體制等方面的政策研究，有效支撐了立法和政府決策。四是加大了執法力度，開展了多種專項執法活動，查處水事違法案件20余萬件，有力地打擊了各類水事違法行為，維護了正常的水事秩序。五是深入調查，多方協調，抓住重點，綜合治理，調處各類水事糾紛4萬多起，晉冀豫漳河上遊、浙閩大岩坑、鄂豫丹江荊紫關等重大省際水事糾紛的調處取得突破，維護了社會穩定和社會和諧。六是堅持集中宣傳和經常宣傳相結合、學法與用法相結合、普法與依法治理相結合，廣泛深入開展“四五”普法及水法制宣傳，強化了全社會的水法制意識和法制觀念，提高了各級水行政主管部門依法行政的能力和水平。

    水利依法行政的不斷推進，為水利改革和發展提供了重要支撐和保障，有力地促進了法治政府建設和可持續發展水利。總結“十五”水利依法行政工作，有以下四個突出特點。

    1、通過修訂《水法》這一水的基本法，理順了水資源管理體制，實現了水資源的統一管理，強化了水資源管理制度，對水利事業發展起到了根本性、全局性、長期性的保障和推動作用。

    《水法》修訂通過並頒布實施，把新時期中央水利工作方針以及可持續發展水利思路法律化，將行之有效的水利工作實踐用法律形式規範下來，吸收了國內外治水管水經驗，理順了水資源管理體制，實現了水資源統一管理，明確了流域管理機構的法律地位，規定了水資源規劃、開發、利用、配置、節約、保護、管理等一系列法律制度，對推進依法治水、依法行政，實現水資源的可持續利用，促進水利事業發展，具有重要的現實意義和長遠的歷史意義，是依法治水進程中一個重要的里程碑。

    2、分清輕重緩急，針對水利發展與改革急需的政策法規及時開展了立法和政策制定工作，出臺了一批行政法規、規章和政策，保障了水利事業的健康發展。

    圍繞《水法》配套法律法規體系建設，針對水資源管理、規劃管理、建設管理、取水許可管理、蓄滯洪區管理、移民安置、採砂管理、水價管理等工作的迫切需要，開展法律、法規和規章的修訂、制定或者前期研究工作。出臺了《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》、《長江三峽工程建設移民條例》、《長江河道採砂管理條例》、《防汛條例（修訂）》等4件行政法規，以及《水利工程供水價格管理辦法》、《入河排污口管理辦法》等一批部規章。大家盼望已久的《取水許可和水資源費徵收管理條例》已經國務院審議通過，將於4月15日施行。各地也圍繞《水法》配套法規建設加快地方水利立法，內容涵蓋了水資源管理和水事活動的各個方面，為水行政主管部門依法行政提供了依據。

    3、依法行政的體制和機制不斷完善，保障了法制工作的質量和效能。

    水利部加強了立法規劃和計劃，按照立法工作者、實際管理者和專家學者三結合的要求，建立健全專家諮詢論證制度，廣泛吸收各方意見，推進立法過程中的民主參與。制定了《水利立法技術規範》，出臺了《水利部規範性文件審查和備案管理辦法》，保障立法質量。各地也在立法實踐中正確處理地方特點和法制統一的關係，推動立法的科學化和民主化。在執法理念上實現了從主要用法去管理行政相對人到依法管理與依法規範、約束自身執法行為並重的轉變，加強了水政監察規範化建設，地方和流域機構普遍建立了專職執法隊伍，省市縣三級執法網絡基本形成。積極理順內部執法關係，有的地方還建立了水務稽查隊伍，探索相對集中行政處罰權、行政收費權和行政許可權，水利綜合執法初見成效。按照預防為主、預防與調處相結合、工程措施與非工程措施相結合的工作思路，積極探索防範和化解水事糾紛的新機制，水權理論在調處水事糾紛中得到初步嘗試和應用，有關部門依法開展初始水權的界定，使調處工作有了科學、合理的依據，尋找到了解決水事矛盾的有效途徑。

    4、水行政行為得到有效規範，推動了政府職能轉變和服務型政府的建設。

    深化水利行政審批制度改革，通過集中清理水利行政審批項目、實施主體和依據，開展行政許可制度建設，初步形成了規範行政許可行為的新機制。完善行政監督機制，積極探索水利行政執法責任追究機制，推動建立“權責明確、行為規範、監督有效、保障有力”的行政執法體制，涌現出一批精神文明服務窗口單位和文明執法單位。強化對行政權力和行政行為的監督制約，建立“結構合理、配置科學、程序嚴密、獎懲分明、制約有效”的權力運行機制。積極推進水利系統政務公開，水利工作透明度不斷提高，與社會公眾溝通的渠道更加暢通，人民群眾的知情權、參與權與監督權等民主權利得到切實保障。認真落實行政復議制度，提高了水行政機關自我糾錯能力。

    五年來的工作，維護了水利法律法規的尊嚴，塑造了水利行業的良好形象，推動了依法治水的進程，促進了可持續發展水利。五年來的實踐，進一步加深了我們對水利依法行政工作的認識，積累了十分寶貴的經驗。我們的主要體會是：

    第一，必須把水利依法行政工作與建設法治政府的目標有機結合起來。新一屆中央政府按照執政為民的要求，突出強調實行科學民主決策、堅持依法行政和加強行政監督三項基本準則，明確提出“全面推進依法行政，經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標”。“十五”時期，各級水行政主管部門按照建設法治政府的目標和要求，自覺地將依法行政作為水利工作的基本準則，逐步轉變主要依靠行政手段解決問題的做法，加強制度建設，做好立法工作；切實履行法定職責，加強和改進行政執法；完善行政監督制度，確保行政權力的正確行使，有效地推進了水利行業的依法行政，有力地推進了各級水利機關的自身建設。

    第二，必須把水利依法行政工作與可持續發展水利的要求有機結合起來。可持續發展水利是科學發展觀在水利工作中的集中體現，也為水利依法行政賦予了嶄新的時代內涵。五年來，各級水政部門緊緊圍繞可持續發展水利，增強大局意識和中心意識，超前研究有關政策和法規，認真總結各地創造的好做法、好經驗，當好前哨、參謀和後盾，為可持續發展水利提供了良好的政策和法制環境。

    第三，必須把隊伍建設與體制建設有機結合起來。推進水利依法行政，立法是基礎，執法是關鍵。水政工作機構和執法隊伍建設是依法行政的重要組織保障，是水政執法體制建設的重要內容。“十五”期間，不少地區抓住機構改革的有利時機，強化水政工作機構，加強執法隊伍能力建設，理順水利執法體制，水利綜合執法不斷推進，較好地完成了日益繁重的水利法制工作。

    第四，必須把內部合力與外部合力有機結合起來。推進水利依法行政，尤其需要各級領導的高度重視，需要水利系統內部的密切配合，更需要人大和政府法制部門等的大力支持，需要有一個良好的外部環境。“十五”期間，各級水行政主管部門更加重視依法行政，加大了經費支持，強化了制度建設，加強了部門協作，軟體硬抓，齊抓共管，發揮了整體效能。同時，主動彙報，積極宣傳，加強交流，求得領導、有關部門和社會各界對水利法制工作的了解、理解、關心和支持。一些地方將依法行政納入了水利考核內容。從各地經驗來看，水利依法行政成績顯著的地方，都體現了領導重視、保障到位、關係協調的特點。

    二、深刻認識水利依法行政面臨的形勢

    依法行政是依法治國的具體體現，是落實依法執政要求的重要環節。在社會主義市場經濟條件下，依法行政，就是各級行政機關按照體現最廣大人民群眾意志的法律、法規、規章管理國家經濟、社會和文化事業，確保行政權力授予有據、行使有規、監督有效，做到既不失職，又不越權。水資源是十分重要的公共資源，水行政管理是政府工作的重要內容，堅持依法治水，推進水利依法行政是擺在我們面前的重要任務。

    當前和今後一個時期，水利依法行政面臨著寶貴的機遇：

    一是科學發展觀為水利依法行政開啟了新的思路和視野。科學發展觀是指導發展的世界觀和方法論的集中體現，是推動經濟社會發展、加快推進社會主義現代化必須長期堅持的重要指導思想。政府工作必須緊緊圍繞全面建設小康社會的奮鬥目標，緊緊圍繞建設社會主義和諧社會的要求，堅決衝破一切妨礙發展的思想觀念，堅決改變一切束縛發展的做法和規定，堅決消除一切影響發展的體制弊端，轉變發展觀念，創新發展模式，提高發展質量，推動、保障發展這個黨執政興國的第一要務，推動、保障經濟社會發展步入科學發展的軌道。具體到水利部門，就是要按照科學發展觀的要求去研究制定促進水利發展的政策措施和法律法規，探索有利於水資源合理開發、高效利用、優化配置、全面節約、有效保護和綜合治理的體制和機制，促進經濟社會與資源環境的和諧發展。

    二是建設法治政府為水利依法行政指明了方向。政府工作幾乎涉及到國家政治、經濟、文化和其他社會生活的各個領域，我國80%的法律、所有的行政法規和90%的地方性法規都是由政府來執行的，從這個意義上講，依法行政是依法治國的核心。依法行政作為政府權力配置和運作的基本準則，其目標是建設法治政府。本屆政府成立以來，先後發佈了《國務院關於全面推進依法行政的決定》、《全面推進依法行政實施綱要》、《關於貫徹落實全面推進依法行政實施綱要的實施意見》等重要文件，都為水利依法行政指明了方向。推進水利依法行政，就是要圍繞建設法治政府這一目標，改革水資源管理體制，加強水利社會管理和公共服務；就是要改進水利立法，提高制度建設的質量；就是要改革行政審批制度，規範行政許可行為；就是要高度重視決策的科學化、民主化，建立健全群眾參與、專家諮詢和政府決策相結合的機制，切實保障公民的知情權、參與權、監督權；就是要完善行政監督制度和機制，強化對行政行為的監督，規範水利行政執法體制和權力運行機制。

    三是可持續發展水利為水利依法行政提供了廣闊的舞臺。當前和今後一個時期，是貫徹落實科學發展觀、推進可持續發展水利的關鍵時期。一方面，我們要通過水利發展，不斷滿足經濟社會發展對水利的需求。另一方面，要通過轉變水利發展模式，推動經濟增長方式的轉變，促進經濟社會發展步入科學發展軌道。新的水利發展模式要求我們在水資源開發和管理目標方面，更加強調人水和諧、節水防污、環境友好；在社會管理方面，更加注重通過制度約束使經濟社會發展與水資源承載能力和水環境承載能力相適應；在管理手段方面，更加注重發揮法律和經濟手段的重要作用，輔之必要的行政手段。新的水利發展模式需要調整人與人、人與水、人與環境的關係，涉及到管理體制、目標、內容、手段和方式的轉變。面對這樣錯綜複雜的問題，水利部門必須堅持依法行政，通過制度建設來引導和推動改革，通過加強監督來規範行政行為，通過法律規範來調整水事關係，通過執法活動來維持水事秩序，通過轉變職能來提高水行政主管部門社會管理和公共服務的能力和水平。

    貫徹落實科學發展觀，建設法治政府，推進可持續發展水利，為水利依法行政工作提供了有利契機，對水利依法行政提出了更高要求。但是，從這些方面來審視，水利依法行政工作仍然存在著不小差距。

    第一，水行政主管部門對全面推進依法行政的重要性和緊迫性的認識有待進一步提高。少數地方和少數領導依法行政的意識還比較薄弱，依法行政與管理工作還存在“兩張皮”現象。不善於運用法律手段處理實際問題、不注重社會管理的問題還較普遍，亂作為和不作為的現象時有出現。

    第二，水管理制度需進一步健全，政策法規建設質量需進一步提高。水法、防洪法配套法規建設進展與管理工作的實際需要不相適應，一定程度上影響了水管理工作的深化。涉及水管理體制和運行機制的制度建設仍然存在體制障礙。水利重大問題研究不夠深入、立法機制不夠完善，導致一些政策法規可操作性不強、前瞻性不夠。

    第三，現行政策法規貫徹不平衡，有法不依、執法不嚴亟待克服。一些地區存在著重立法輕執法的傾向，現行法律制度沒有得到很好貫徹，如防洪法中規定的一些制度的執行明顯滯後。

    第四，執法體制需要進一步理順，水行政執法需要在廣度和深度上實現新的突破。在實施城市綜合執法改革地區，水行政執法隊伍與綜合執法隊伍在執法領域、執法機制等方面的銜接還存在一些問題；行業內綜合執法的推進還需加快步伐；執法隊伍必要的執法裝備還沒有得到有效落實。

    第五，化解水事糾紛的機制還不完善，開展糾紛預防和調處所必須的經費等保障措施的落實還有待制度化，應對水事突發性事件的預警機制還沒有全面建立。

    第六，依法行政的能力和行政監督的效能有待進一步加強。部分地區特別是一些基層水行政主管部門的法制工作機構力量薄弱，與所承擔的工作任務很不適應，難以發揮參謀、助手和法律顧問作用；水行政主管部門對社會提供信息服務還需更加全面、準確和及時；圍繞著便民、高效的行政要求，還需繼續推廣現代辦公技術，健全工作制度；行政監督的相關制度和機制有待進一步健全。

    以上問題，有的是經濟轉軌和社會轉型時期法制建設滯後在水利行業的反映，有的是傳統水利的思維慣性和工作習慣的表現，有的是工作不落實、不深入的體現。這些問題如果解決不好，對水利事業的健康發展將帶來嚴重影響。我們必須高度重視，採取有力措施，在“十一五”時期逐步加以克服。

    三、切實做好“十一五”水利依法行政工作

    “十一五”是水利發展的關鍵時期，也是推進水利依法行政的關鍵時期。總的思路是，以科學發展觀為統領，以《全面推進依法行政實施綱要》為指導，圍繞建設法治政府的目標，服務可持續發展水利的大局，統籌規劃，突出重點，內外聯動，整體推進，基本建立適合我國國情的比較完備的水法規體系，權責明確、行為規範、監督有效、保障有力的水行政執法體系，統一、協調、便民、高效的水行政許可實施體系，科學、合理、民主、高效的水事糾紛處理機制，提高政策研究的質量，提高依法行政的能力和水平，推進法治政府建設，推進可持續發展水利。

    全面推進水利依法行政，建設法治政府，事關全局，事關長遠。最重要的是要堅持做到“職權法定、程序正當、有效監督、高效便民、權責一致”，堅持做到把依法行政貫穿到水利部門的各項職能和工作任務中去。趙偉同志將在工作報告中對“十一五”和今年的水政工作作出具體安排。這裡，我強調幾點。

    第一，要切實加強對水利依法行政的領導。依法行政是統領水行政主管部門一切管理行為、具有全局性和基礎性意義的工作。水利部高度重視這項工作。為貫徹執行國務院《全面推進依法行政實施綱要》，水利部成立了由部黨組書記、部長汪恕誠為組長，主管副部長為副組長，各司局一把手為成員的水利部全面推進依法行政工作領導小組，發出了《水利部關於貫徹落實<全面推進依法行政實施綱要>的通知》，對水利系統依法行政工作進行了全面規劃和部署，明確了重點任務，並將任務分解到了水利工作的各個環節。在開展保持共産黨員先進性教育活動中，部黨組將推進依法行政作為新時期保持共産黨員先進性具體要求之一，要求共産黨員帶頭學習、遵守憲法和法律法規，嚴格按照法定權限和程序辦事。各級水行政主管部門的領導要按照國務院《全面推進依法行政實施綱要》的要求，進一步提高對水利依法行政的認識，從全局的高度來規劃、部署依法行政工作，寓依法行政于全部管理工作之中。主要領導要擔負起推進依法行政第一責任人的責任，自覺帶頭學法、守法、用法；要規範決策機制，做到依法決策、民主決策、科學決策；要樹立正確的政績觀，將執政能力與依法行政的能力相挂鉤，將政績考評與依法行政的成效相挂鉤；要積極推進立法、執法和行政管理體制改革，使社會管理和公共服務職責真正落實到位。

    第二，要統籌規劃，突出重點。全面推進依法行政涉及內容廣泛，工作千頭萬緒，必須服從和服務於水利發展的總體目標和中心工作，抓住薄弱環節，抓住主要矛盾，破解難點，回答熱點，統籌規劃，突出重點。要將規劃的總體目標與階段性目標銜接起來，明確各階段的工作任務，安排好工作進度，分步實施，深入推進。要針對涉水事務的社會管理和公共服務、水權水市場制度建設和提高可持續發展能力等方面存在的薄弱環節，著力抓好在水管理的各個方面起關鍵作用的制度建設，突出資源配置、節約保護、抗旱管理等方面的法律法規的制訂，如節水條例、抗旱條例等，抓緊研究開展國家水權制度體系中諸如初始水權分配、用水總量控制、水權轉讓等核心制度的建設，完善流域管理與行政區域管理相結合的水資源統一管理的體制和機制。要落實行政執法責任制，界定執法責任，健全行政執法考核機制，建立行政執法責任追究制，下大力氣解決水行政執法中存在的體制、機制和保障措施等方面的突出問題。要著力建立健全預防為主、預防與調處相結合的水事糾紛調處機制，爭取完成省際邊界水事糾紛敏感地區水利規劃的編制，普遍簽訂邊界地區水事活動規約，完成各流域省際水事糾紛應急預案的制定。要完善行政監督制度，實施依法行政考核制度，加強行政復議工作，探索實施相對集中行政許可制度。要抓緊制定並實施“五五”普法規劃，完善行政機關領導和幹部學法制度，進一步增強依法行政的意識和能力。

    第三，要把依法行政與轉變政府職能和管理方式有機結合起來。依法行政是政府職能轉變的重要內容，也是政府職能轉變的必要手段。各級水行政主管部門要通過強化依法行政，梳理、規範各項管理職能和管理行為，把各項政府職能納入法治軌道。要把維護最廣大人民群眾的根本利益作為工作的出發點和落腳點，加快推進政府職能轉變和政府管理創新，抓好履行政府職能的制度建設，保障法定職責得到正確履行。要進一步深化行政審批制度改革，逐步解決流域與區域之間、不同區域之間在實施水行政許可中存在的不統一、不協調的問題，統一行政許可項目、行政許可條件、行政許可程序和行政許可工作標準，推行水行政許可規範化管理。要進一步加快電子政務建設，深入推行政務公開，把人民群眾普遍關心、涉及人民群眾切身利益的問題作為政務公開的重點內容，圍繞行政主體基本情況和行政決策、執行、監督的程序、方法、結果等事項，不斷拓展政務公開的內容。要結合推進依法行政，加大體制和機制改革力度，改進工作方式、工作方法和辦事作風，全面提高行政工作效能。

    第四，要進一步加強水政監察隊伍建設。目前，掛牌的水政監察隊伍中還有一半沒有編制，6萬餘名水政監察人員中還有一半是兼職的。這兩個“一半”説明了水政監察隊伍建設還面臨很多困難，任務十分艱巨。各地要把機構和隊伍建設放在突出位置，主動爭取，積極作為，工作要多請示，情況要多彙報，難處要多反映，水利部的要求、外地的好做法要多宣傳，千方百計地爭取領導的重視、有關部門的支持、社會的參與。各級水行政主管部門的水政工作機構要以高度的責任感和使命感，發揮在水利依法行政工作中的重要作用，加強業務指導和督促檢查，同時要加強與水利內部其他部門的協作配合，相互理解、相互支持，進一步推進能力建設，理順內部關係，探索綜合執法的途徑。要按照“內強素質、外塑形象”的要求，加強對水政監察人員的政治教育和業務培訓，不斷提高隊伍的素質和能力。從事水政監察工作使命光榮，責任重大，有時還有危險，有時也有誘惑，要敢於碰硬、勇於負責、樂於奉獻，樹立文明、廉潔、公正、勤政的形象。各級水行政主管部門要為水政監察工作創造必要的工作條件，解決執法裝備、辦公條件、辦案經費等問題，關心水政監察人員的工作、生活和學習。説到這裡，我想強調一下，部黨組對加強和改善水行政執法工作是高度重視的。對目前存在的各種問題，汪部長要求政法司認真研究解決的具體措施。例如，最近部裏就下發了為水政監察人員購買人身意外傷害保險的通知。一些地區的經驗表明，領導重視與否是解決問題的關鍵。水政執法經費在財政預算中是有科目的，這方面的政策是明確的，希望各級水行政主管部門的領導積極爭取財政部門的支持，切實抓好落實。

    同志們，推進水利依法行政，是貫徹落實黨的十六大和十六屆四中、五中全會精神的具體行動，是建設法治政府、推進可持續發展水利的重要舉措，是水政工作者肩負的重大使命。讓我們在黨中央、國務院的領導下，切實貫徹依法治國基本方略，牢固樹立和落實科學發展觀，紮實工作，開拓進取，努力推進水利依法行政，為全面推進可持續發展水利提供法制保障和政策支撐，為建設法治政府做出新的貢獻！

    謝謝大家。