關於2005年度中央預算執行的審計工作報告
——2006年6月27日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議上
審計署審計長 李金華
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
我受國務院委託，向全國人大常委會報告2005年度中央預算執行的審計情況，請予審議。
根據《中華人民共和國審計法》和《中央預算執行情況審計監督暫行辦法》的規定，審計署對2005年度中央預算執行情況進行了審計。按照十六大和十六屆三中、四中、五中全會精神及中央關於經濟工作的部署，今年的預算執行審計堅持以科學發展觀為統領，緊緊圍繞加強宏觀調控、推進依法行政、維護群眾利益、促進提高財政資金使用效益開展工作，注意分析把握預算執行的總體情況，揭露財政財務管理中存在的一些不嚴格、不規範、不合法，影響經濟社會發展的突出問題，從體制機制上分析原因、提出建議，促進完善管理。主要審計了財政部具體組織中央預算執行情況，發展改革委和中央其他部門預算執行情況，青藏鐵路環境保護、中小學危房改造、農村合作醫療、高等級公路建設管理情況，以及開發區財政稅收政策執行情況等。
2005年，在黨中央、國務院的正確領導下，各地區、各部門認真貫徹國家各項方針政策，經濟建設和社會事業發展取得新的成績，人民生活進一步改善。從審計結果看，2005年中央預算執行情況總體較好。
——國民經濟持續快速發展，保證了中央財政收入穩定增長。2005年，國內生産總值增長9.9％，為財政增收創造了良好條件。在此基礎上，財稅部門依法加強稅收徵管，積極實施科學化管理，全面清理和規範稅收優惠政策，嚴格控制減免稅，保持了財政收入持續穩定增長。2005年中央本級實現收入16 548.53億元，比2004年增加2593.19億元，增長18.6％。
——嚴格控制預算支出，合理分配使用超收節支資金。2005年，中央財政按照“兩個務必”和建設節約型社會的要求，嚴格控制會議費、招待費、公務用車等一般性支出，對當年可以不再安排的資金，調劑用於消化供銷社挂賬、建立地勘資金、補充政策性銀行資本金等項支出。對當年實現的超收收入1637億元，除按照有關規定增加對地方的稅收返還、一般性轉移支付、民族地區轉移支付、教育科學支出共353億元外，主要用於加強對經濟社會發展薄弱環節的投入和解決歷史欠賬，沒有安排經常性開支。
——合理配置財政資源，促進了各項社會事業發展。2005年，中央財政用於“三農”的支出達到2975億元，比上年增長13.3％，有力支持了農村稅費改革和“三補貼”政策的落實，促進了糧食穩定增産和農民持續增收，加強了農業綜合生産能力；用於科技、教育、衛生等方面的支出1067.29億元，比上年增長18.3％，重點加強了對國家科技創新體系、基礎研究和基礎設施建設，農村義務教育，公共衛生體系建設和農村衛生工作的投入；用於社會保障方面的支出達到1635.82億元，比上年增長10.8％，積極支持了東北三省開展城鎮社會保障試點，進一步完善了企業職工基本養老保險制度。
——加大轉移支付力度，促進了區域經濟協調發展。2005年，中央財政安排對地方稅收返還和補助支出11 484.02億元，其中主要用於中西部地區的財力性轉移支付達到3812.07億元，比上年增長46.4％。在加大轉移支付力度的同時，中央財政積極創新緩解縣鄉財政困難的機制，實施了以“三獎一補”為核心的政策措施，對緩解縣鄉財政困難、推動基本公共服務均等化、促進區域協調發展發揮了積極作用。
——堅持依法行政，圓滿完成十屆全國人大三次會議批准的中央預算。財政部及國務院其他部門認真貫徹依法行政的各項部署，堅持依法理財，完善規章制度，增強自我約束，進一步提高了預算和財務管理水平，圓滿完成了十屆全國人大三次會議批准的中央預算。2005年，中央財政總收入17 260.49億元，完成預算的106.4％；總支出20 259.99億元，完成預算的105.4％；赤字2999.5億元，控制在全國人大批准的3000億元赤字範圍內。
各部門、單位在做好2005年度預算執行的同時，按照全國人大常委會和國務院的要求，認真整改去年審計發現的問題，取得明顯效果。財政部、發展改革委針對中央預算管理中存在的人均基本支出差距較大、部分基本建設項目安排不完全符合相關政策目標等問題，研究提出了完善定員定額管理體系、進一步明確專項投資使用範圍等措施。審計38個中央部門查出的問題已有95％得到糾正，其他問題正在糾正之中。通過整改，有關部門、單位上繳財政各項資金11.83億元，追回和歸還被擠佔挪用的資金41.64億元，撥付使用被滯留閒置的資金117.62億元；有213人受到黨紀政紀處分，76人被依法逮捕、起訴或判刑。各部門、單位還針對審計發現的問題深入分析原因，完善制度規定472項。關於去年審計查出問題的具體糾正情況，國務院已向全國人大常委會作了專題報告，審計署也已向社會公告。
自審計法實施以來，審計署已連續11年開展了中央預算執行審計，在促進細化預算編制、嚴格預算執行、規範預算管理、提高預算資金使用效益等方面發揮了重要作用。目前，中央財政已初步構建起“預算有標準、執行有約束、決算有考核”的制度框架，為進一步深化財政體制改革，規範財政財務管理奠定了基礎。
一、中央預算管理審計情況
（一）財政部具體組織2005年度中央本級預算執行審計情況。
審計結果表明，2005年，財政部認真貫徹實施以“控制赤字、調整結構、推進改革、增收節支”為主要內容的穩健的財政政策，充分發揮財政的宏觀調控作用，減少赤字，壓縮國債項目資金規模，調整國債項目資金的使用結構和投向，綜合運用稅收、補貼、轉移支付等多種政策手段，加強對農業等經濟社會發展薄弱環節的投入，保證了重點領域的資金需求。在積極支持經濟和社會事業發展的同時，繼續深化財政管理體制改革，成效明顯。
一是深化“收支兩條線”改革，推進綜合預算管理。到2005年底，國務院批准的收費項目有90％已納入預算管理；集中支付改革的中央部門從2002年的38個擴大到全部中央部門；有非稅收入的中央部門均納入了收入收繳管理改革實施範圍。
二是穩步推進中央部門實物費用定額改革試點。試點部門由2004年的5個增加到18個。
三是規範結余資金管理。為解決中央部門財政撥款結余資金規模不斷擴大的問題，提高財政資金的使用效率，財政部研究制定了《中央部門財政撥款結余資金管理暫行規定》，對部門結余資金的報送、確認、安排、使用等作出了明確規定。同時，還制定了《中央部門財政撥款結余資金管理部內工作規程》，明確了財政部各司局在結余資金管理中的職責。這些規定，為加強結余資金管理提供了制度依據。
四是開展了政府收支分類改革試點。為解決原政府收支分類存在的收支涵蓋範圍偏窄、體系設置不全、分類標準繁雜、口徑不一致等問題，財政部在6個中央部門和5個省（市）開展了政府收支分類改革模擬試點。通過試點，進一步完善了《政府收支分類改革方案》，為政府收支分類改革奠定了基礎。
總的看，財政部在具體組織2005年度中央預算執行過程中較好地履行了職責，中央預算編制的質量、執行的效果和預算管理水平進一步提高。但審計也發現一些問題。
1．財政部2006年3月受國務院委託向十屆全國人大四次會議報告2005年度中央預算執行情況時，少報一項政府性基金2004年底結余21.12億元，2005年收入5.06億元、支出2.57億元，年底結余23.61億元。不符合預算法實施條例關於“經國務院批准設立的專用基金應當實行預算管理”的規定。
2．2005年，財政部在政府性基金自身的收入能夠滿足支出需要的情況下，仍從預算內安排15億元。這一做法不利於提高基金的使用效益。
3．2005年，中國信達資産管理公司在處置一筆不良貸款時，財政部在其實際發生費用 4552萬元的情況下，同意其按回收現金8.54億元的18％提取委託手續費1.54億元。這一提取比例是信達公司實際費用率5.29％的3.4倍，是2005年財政部下達該公司考核費用率6.21％的2.89倍。
4．2005年，財政部批准中國中信集團公司按上年稅後可供分配利潤17.54億元的39％，提取公益金6.84億元，不符合公司法關於法定公益金按稅後利潤的5％至10％提取的規定，導致該公司多提公益金5.09億元。
5．2005年，財政部從中國石油天然氣集團公司上繳的所得稅中退庫100億元，彌補中國石油化工集團公司煉油項目虧損。這種暗抵收入的做法違反了“收支兩條線”原則，縮小了中央財政收支規模。財政部應通過財政支出的方式安排這部分資金。
（二）中央補助地方支出審計調查情況。
2005年，中央財政綜合運用多種手段，加大對地方特別是中西部地區的支持力度，進一步加強了轉移支付資金管理，改善了轉移支付結構。與上年相比，財力性轉移支付和專項轉移支付都有較大增長，且財力性轉移支付的增幅高於專項轉移支付增幅，財力性轉移支付佔到對地方轉移支付的一半以上。審計調查發現的主要問題是：
1．地方財政對中央稅收返還和補助收入預算編報不完整。按照預算法的規定，省級政府應將中央財政對該地區的稅收返還和補助收入全部編入本級預算。但據對20個省（區、市）的審計調查，2005年，這些省（區、市）本級預算共編報中央稅收返還和補助收入3444.27億元，僅為中央實際補助7733.65億元的44.5％。究其原因，一是中央預算年初沒有將中央補助地方支出分解到地區和項目，而且省本級預算編報的時間早于全國人大審查批准中央預算的時間，地方政府在編制預算時難以對中央補助資金特別是專項補助的數額作出預計。二是一些地方政府及其財政部門自覺接受人大監督的意識不強。雖然財政部2005年提出了“按上一年執行數或上級下達的預計數編報”的原則要求，但各地在實際執行中仍不規範。從調查的20個省（區、市）看，2005年本級預算編報的中央稅收返還和補助收入僅為上年執行數的47.7％， 2006年也才達到52.5％。年初預算編報不完整，致使預算執行結果與年初預算出入較大；未編入預算的這部分資金實際上脫離了省級人大的審查監督。
2．部分專項轉移支付項目設置交叉重復、分配製度不夠完善、資金投向較為分散。目前參與中央轉移支付資金分配的部門多達37個。據不完全統計，2005年中央財政分配的239項專項轉移支付項目中，有41項存在內容交叉重復的問題，涉及資金156.37億元；有65項沒有管理辦法或管理辦法未公開，涉及資金705.89億元，佔專項轉移支付資金總額的20％。按項目分配的專項轉移支付有71項（不包括預算內基本建設和國債投資項目），涉及資金545.55億元，具體分配到44 149個項目，其中10萬元以下的項目8825個，平均每個項目4.36萬元。
3．2005年，15個中央部門在部門預算中共安排中央補助地方支出383.69億元。這種由中央主管部門對口下達補助地方資金的做法，打亂了正常的預算管理級次和資金分配渠道，造成中央財政本級預算支出和補助地方預算支出不真實，不利於地方政府的管理和人大的監督。一些資金名義上是專項轉移支付，實際用作部門經費或系統內經費補助。
（三）發展改革委組織分配2005年度中央政府投資審計情況。
2005年，發展改革委積極組織實施十屆全國人大三次會議審議通過的國民經濟和社會發展計劃，組織分配5項共1574.76億元中央政府財政性建設資金。至年底，除國債投資58.25億元結轉下年外，其他資金計劃已下達完畢。在組織分配上述政府性投資過程中，發展改革委堅持“五個統籌”，加強薄弱環節，充分發揮中央政府投資對促進經濟社會全面協調可持續發展的作用。
一是調整和優化投資結構。繼續加大對農業及農業基礎設施建設、公共衛生、基礎教育、生態環境建設、西部大開發、東北老工業基地調整和改造等方面的投資力度，優先安排續建項目，控制新開工項目，保證重點支出。
二是強化了投資計劃管理。2005年中央預算內投資年初下達到具體項目的比例從2004年的57％提高到68％；加快國債投資計劃下達進度，年末國債投資結轉規模由上年的18％下降到5％。
三是加強了投資制度體系建設。2005年發展改革委共制定政府性投資管理制度10項，對提高投資項目決策和管理水平發揮了重要作用。
這次審計發現中央政府投資管理中存在的主要問題是：
1．至2005年底，尚有國債資金234.54億元沒有安排下達或投入使用，佔當年可安排國債投資的20.1％。其中，發展改革委未下達投資計劃，結轉下年58.25億元；因投資計劃下達較晚，以及地方財政部門對部分國債轉貸資金未按規定向財政部作出還貸承諾等，財政部對發展改革委已安排的投資計劃153.48億元未撥付資金；已撥付的國債投資有22.81億元結存在南水北調工程項目，未投入使用。上述做法影響國債投資的預期效益，也增加了國家的債務成本。
2．對354.4億元中央預算內投資，發展改革委年初下達計劃267.37億元，扣除其中含有的可行性研究報告尚未批復和“打捆”項目22.98億元，以及未細化的投資1.67億元，實際落實到項目242.72億元，佔當年中央預算內投資的68％，未達到“有預算二次分配權的單位年初下達預算要達到當年預算75％以上”的要求。
3．在“淮北大堤除險加固工程”等5個項目的可行性研究報告、“淮河干流上中游河道整治及堤防加固工程”等5個項目的初步設計尚未得到批復的情況下，發展改革委下達中央預算內投資計劃10.9億元，不符合國家關於基本建設程序的規定。
4．2005年10月，發展改革委在下達煤礦安全改造項目投資計劃時，對財政部已撥付關閉破産補助38.33億元的10個資源枯竭型關閉破産煤礦，安排安全改造資金2741萬元。對政策性關閉破産煤礦，不應再安排安全改造資金。
5．部分補助地方投資項目還存在額度較小，不利於更好地發揮中央政府投資效益的問題。審計抽查122.52億元的10項國債投資計劃，共安排13 488個項目，其中100萬元以下的項目11 479個，佔總數的85.1％（20萬元以下的項目2628個，佔總數的19.4％）。
6．部分專項投資存在內容交叉，資金多頭審批安排的現象。2005年，發展改革委、交通部分別使用“中央預算內投資”、“國債投資”、“車購稅”和“以工代賑”等資金263.3億元，安排“縣際和農村公路改造”、“通達工程”、“鄉村公路”等6項專項投資，這些專項均涉及農村公路建設，內容相近，資金多頭下達。發展改革委內部有些業務司在專項投資設置上也存在不整合、內容交叉，甚至重復安排投資計劃的現象。如2005年，發展改革委社會司分別安排了4項涉及農村醫療的專項投資計劃。對齊齊哈爾二機床集團公司的“大重型數控銑鏜床”項目，發展改革委兩個業務司重復安排國債資金補助。
7．去年中央預算執行審計中曾發現，發展改革委到2004年底才下達“優質糧産業工程”、“動物防疫體系工程”當年國債投資計劃。從今年審計情況看，這一問題仍未得到解決。因發展改革委與農業部對這兩個項目應以誰為主下達投資計劃的意見仍不一致，致使這兩個項目2005年度的投資計劃直到當年11月27日和12月30日才下達。
中央預算管理中存在上述問題的原因是多方面的，既有財政體制、投資體制改革不到位的影響，也有管理不嚴格、制度不落實的因素。從管理層面看，有些資金分配缺乏科學、合理的標準和依據，還存在一些不夠公正、公平的問題；預算編制和計劃安排比較粗放，公開透明度比較低，導致執行過程中隨意性比較大，不利於增強自我約束、加強外部監督。從體制層面看，中央和地方政府事權劃分還不夠明晰，轉移支付和投資項目設置目標還不夠明確，部門之間職能交叉、安排的項目內容重復，加上中央財政統得過細，在預算管理級次多、資金鏈條長、信息不對稱的情況下，不利於加強項目管理，影響中央預算資金的科學使用。
二、中央部門預算執行審計情況
此次共審計48個中央部門，同時延伸審計274個二級預算單位，佔這些部門1063個二級預算單位的26％。2005年，這48個部門共收到財政撥款2286億元，支出2314億元。這次審計檢查了財政撥款793億元，佔這些部門當年財政撥款的35％，其中，部門本級582億元，二級預算單位211億元。
審計結果表明，中央各部門緊緊圍繞貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求，重視和加強部門預算管理，不斷完善財務管理制度，2005年度預算執行總體情況是好的，預算和財務管理水平進一步提高。
一是基本做到及時足額批復預算。2005年，48個中央部門基本能夠按照預算法的規定向所屬單位批復財政撥款預算，及時批復預算的比率為98％，其中38個部門達到100％。
二是較好地執行了各項財經法規。各部門、單位認真執行預算法、會計法等財經法律法規和國務院《全面推進依法行政實施綱要》，堅持依法理財，認真執行預算。這次審計查出的2005年度新發生的違法違規問題金額8.65億元，僅佔審計當年資金量的0.6％。
三是內部管理進一步加強。據統計，48個中央部門近兩年制定和修訂財務管理制度139項。2005年，有9個中央部門組織對本系統財務管理情況開展了自查自糾。
此次審計發現違法違規問題55.1億元，其中2005年新發生的8.65億元，佔15.7％；發現預算編制不細化、批復不及時等預算及財務管理不規範的問題658.58億元，其中2005年新發生的345.39億元，佔52.4％。審計還查出違法案件線索12件（涉案人員25人），已移送司法機關和紀檢、監察等部門進一步查處。
在審計發現的55.1億元違法違規問題中，屬於部門本級的有12.66億元；發現的658.58億元預算及財務管理不規範問題中，屬於部門本級的有360.59億元。主要情況是：
1．9個部門多報多領財政資金1.76億元。其中：通過多報本單位人員數量，多領財政資金2431萬元，主要用於發放政策外補貼等；以已完工項目的名義，或者採取編造虛假項目、在不同項目中重復申報同一內容等方式，多獲取財政專項資金1.52億元。
2．18個部門擠佔挪用財政資金和其他有專項用途的資金7.02億元。其中：用於本單位辦公樓等基建項目建設1.39億元，用於日常經費開支和其他項目支出5.63億元。
3．7個部門採取隱瞞收入、虛列支出等手段轉移資金，私存私放3.6億元。其中：在本單位私存私放、未納入法定賬冊2.05億元；將資金轉移到所屬單位或其他單位存放、供本單位使用1.55億元。
4．12個部門年初預算未細化到具體項目和單位285.31億元，造成10.37億元預算資金當年無法使用。
審計發現部門所屬單位違法違規問題42.44億元，其中2005年新發生的2.47億元，佔5.8％；發現預算及財務管理不規範的問題297.99億元，其中2005年新發生的36.2億元，佔12.1％。主要情況是：
1．6個部門所屬的10個單位通過多報項目工作量、提高支出標準，或在不同項目中重復申報同一內容等，多獲取財政專項資金1.06億元。
2．20個部門所屬的46個單位擠佔挪用財政資金和其他有專項用途的資金11.91億元。其中：用於對外拆借、投資等7.32億元，用於日常經費開支和其他項目支出3.66億元，用於發放政策外補貼等9 396萬元。
3．14個部門所屬的24個單位因管理不善等原因，造成國有資産損失和潛在損失19.73億元。其中：委託仲介機構從事證券交易造成損失和潛在損失9.23億元；違反規定對外出借資金，或為獲取高息在非銀行金融機構存款，形成損失和潛在損失9.31億元。此外，審計抽查9個部門所屬的27個單位開辦的46戶企業發現，因監管不嚴，經營不善，到2005年底已有7戶停業，20戶虧損。
4．13個部門所屬的20個單位採取隱瞞收入、虛列支出等手段轉移資金，私存私放2.25億元，主要用於單位日常經費開支等。
5．8個部門所屬的48個單位違規收費和未嚴格執行“收支兩條線”26.54億元。其中：未經批准自定項目收費或超標準收費1.15億元；收取的行政事業性收費、國有資本經營收益等未按規定上繳財政25.39億元。
此外，審計還發現，3個部門所屬的10個單位違規購建辦公樓或培訓中心，造成鋪張浪費。
産生這些問題的主要原因：一是部門預算改革沒有完全到位。一些中央部門尚未按要求建立起項目庫實行滾動管理，使得年初預算難以細化到具體項目和單位，執行過程中隨意性較大。二是預算編審機制不夠健全。尚未建立起科學的支出標準和預算定額，一些資金的分配標準不統一、不透明，執行過程中監督檢查不力。財政部對各部門和各主管部門對所屬單位上報的預算審核不夠全面、嚴格，缺乏深入調查和跟蹤問責機制。三是內部財務管理有待進一步加強。有些單位依法理財意識不強，制度不健全、內控不嚴格。一些部門對所屬單位疏于監管。
根據全國人大常委會和國務院的要求，審計署還對24個中央部門2005年度決算（草案）進行了審計，延伸審計了70個所屬單位。對部門本級財政資金審計面達到97.7％，延伸審計所屬單位決算報表反映的財政資金量佔這些部門所屬單位財政撥款的20.7％。審計結果表明，這些部門的決算（草案）基本真實地反映了年度財政財務收支狀況。審計共查出收支不實、匯總數據不準確等影響決算（草案）真實性、完整性的問題14.76億元，佔審計決算資金量的4.7％。對這些問題，審計長將簽署意見，要求予以糾正。
三、財政資金專項審計和審計調查情況
2005年，審計署統一組織對青藏鐵路環境保護資金、中小學危房改造資金、新型農村合作醫療基金，以及高等級公路建設項目開展了專項審計和審計調查。
1．青藏鐵路環境保護資金審計調查情況。對青藏鐵路建設的環保問題，黨中央、國務院及國內外各方面高度關注。這次審計調查的青藏鐵路格爾木至拉薩段于2001年6月開工，全長1142公里，總投資330.9億元，其中環境保護投資15.4億元，佔總投資的4.6％。從審計調查情況看，青藏鐵路環境保護工作達到了環境影響評價報告的要求，為我國重大項目的工程建設與環境保護協調開展積累了寶貴經驗。青藏鐵路環境保護投資基本落實到位。青藏鐵路建設總指揮部和拉薩指揮部按照“先驗工後計價”的原則，及時撥付環境保護資金，資金管理使用情況是好的，審計調查未發現嚴重違規使用資金的問題。截至2005年6月底，已完成環境保護投資14.5億元，完成率為94.1％，比整個工程投資完成率高出29個百分點，做到了環境保護設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投産使用。各項環保措施得到全面落實，施工期環境保護目標基本實現。青藏鐵路全線建立了環境保護管理組織體系，實行了環境管理責任制和生態環境保護考核制，對各級管理人員和施工人員進行了分層次環保培訓，保證了各項環保措施的有效落實。33處野生動物通道已全部建成，審計實地調查的4處通道全部達到了有關技術要求。已完工的保護沿線地表植被和自然景觀的護坡、擋土墻、沖刷防護、風沙防護、隧道棄渣擋護等設施，基本達到環境影響評價報告要求長度的兩倍以上，棄渣擋護率達到100％。環境影響評價報告要求採取的凍土和濕地保護措施已全部完成。
青藏鐵路建設是在特殊自然條件下進行的，環境保護工作在一些方面還有不夠完善之處。主要是環境監測還存在一些薄弱環節、環境影響評價報告提出的環保措施投資還缺乏科學的界定和計算依據。審計署已將審計調查結果向社會公告，並建議鐵道部和建設單位、當地政府深入研究青藏鐵路運營期可能出現的環境問題，及時制定和完善相應措施。
2．中小學危房改造資金審計調查情況。2001至2005年，國家分兩期實施了中小學危房改造工程，要求到2005年底各地基本消除納入改造規劃的D級危房。這次共審計調查了河北、遼寧等8個省（區、市）的213個縣（市），抽查D級危房改造項目學校4781所，佔這些省（區、市）納入改造規劃學校總數的7.7％。從審計調查情況看，中小學危房改造工作取得了明顯成效。截至2005年9月底，8個省（區、市）的中小學D級危房率比危改前下降了兩個百分點，教學環境得到改善，2000多萬農村中小學師生搬離了危房。這項工程得到了全社會的普遍關注和認同，各方面反映良好。尤其是在一些經濟落後地方，最好的房子往往是危改後新建成的教學樓。資金管理和工程管理比較嚴格，審計調查未發現重大違法違規問題。但這項工作中也存在一些比較突出的矛盾和問題。
一是危房改造任務仍然十分艱巨。8個省（區、市）納入規劃應改造的D級危房面積3133萬平方米，截至2005年9月底，尚未完成改造748萬平方米；加上未納入改造規劃的D級危房，8個省（區、市）還有D級危房面積2070萬平方米，佔現有校舍總面積的5％。而且現有校舍每年還會有一定比例自然成為危房。
二是一些危房未按規定拆除。國家明確規定，納入危房改造規劃的D級危房必須停止使用，予以拆除。但審計調查的213個縣（市）中，有78個縣未拆除的D級危房面積達23萬平方米，佔審計抽查應拆除面積的6％，涉及中小學校371所，佔審計抽查學校的8％。這些未拆除的危房有一半以上還在使用，存在較大安全隱患。
三是危房改造投入負擔向基層轉移。國家規定，中小學危房改造的資金以政府投入為主，地方政府的投入主要由省級政府承擔。但從審計調查情況看，8個省（區、市）190億元中小學危房改造總投入中，中央財政佔25％，省級財政佔22％，市級財政佔4.5％，縣級財政佔17％，鄉鎮及村組織、項目學校佔31.5％。這種投入結構不符合政策要求，加重了基層單位的負擔，一些鄉鎮、村組織和項目學校為此背負大量債務。審計抽查1631個鄉鎮、2355個村、4781個項目學校，有20％的鄉、14％的村和12％的項目學校由此形成債務，負債總額3.14億元，平均每個鄉鎮30萬元、村10萬元、學校30萬元。其中，拖欠施工單位工程款2.1億元，佔67％；向教師、村民集資或借款1億元，佔32％。
3．新型農村合作醫療基金審計調查情況。審計調查了15個省（市）的20個縣（市、區）合作醫療基金籌集、管理和使用情況，佔全國333個新型農村合作醫療試點縣的6％。截至2004年底，20個縣（市、區）共有592.65萬人參加了合作醫療，佔其農業人口的71.7％；共籌集合作醫療基金5.09億元，已報銷門診和大病住院醫療費3.01億元，按參加合作醫療的農民計算，人均報銷50.84元。審計調查結果表明，試點工作總體進展順利，取得初步成效，一定程度上減輕了試點地區農民因看病形成的經濟負擔，緩解了農民看病難的狀況。新型農村合作醫療制度作為我國完善農村公共衛生體制的一項新舉措，對於推進社會主義新農村建設具有重要作用。同時，審計調查也發現，試點中還存在一些問題，一定程度上影響新型農村合作醫療制度的健康發展。
一是一些地方醫療費報銷比例偏低，影響農民受益程度。審計調查的20個縣（市、區）中，中西部15個縣（市、區）農民醫療費報銷比例平均為29.2％，低於東部5個縣（市、區）14個百分點。而截至2004年底，這15個縣（市、區）合作醫療基金結余1.19億元，佔基金收入的50.6％。造成這一現象的主要原因是，國家對合作醫療報銷比例沒有具體規定，中西部地區合作醫療基金規模較小，一些地方擔心基金超支。一些地方對外出農民工醫療費報銷限制較多，導致農民工參加合作醫療比例較低。
二是鄉村衛生機構醫療條件普遍較差，農民就醫質量得不到保障。截至2004年底，中西部15個縣（市、區）鄉村兩級醫療衛生機構擁有的醫療設備總值僅佔這些縣（市、區）全部醫療設備總值的17.7％，且多數設備陳舊老化。如抽查27個鄉鎮衛生院，其270台醫療設備中，75％超過規定使用年限；抽查8個鄉鎮衛生院，其房屋73％是危房。醫護人員也嚴重不足。如抽查19所鄉鎮衛生院，醫護人員編制265人，實際僅有179人，其中8所衛生院沒有婦産科大夫，兩所沒有內科大夫，7所沒有外科手術大夫，15所沒有專職護理人員，12所沒有藥劑師，8所沒有化驗檢驗員。這種狀況使一些患病農民不得不遠赴城市求醫，加重了負擔。同時，一些地方尚未推行醫療衛生機構藥品集中採購，導致一些合作醫療定點機構藥品購銷價格偏高。
4．高等級公路建設管理和投資效益審計情況。這次審計的34條高等級公路，建設總規模5324公里，概算總投資1662億元。到2005年底完成投資1276億元，有28條公路已投入運營。從審計情況看，項目管理得到加強，工程質量總體較好。審計抽查已建成的9個公路項目，未發現重大質量問題。與審計署2000年對部分重點公路項目的審計情況相比，違規集資、拖欠工程款問題已初步得到遏制，挪用建設資金等問題也明顯減少。但審計也發現，在建設管理、土地徵用及投資效益方面還存在一些比較突出的問題。
在項目建設管理方面，一是有20個項目存在執行招投標制度不嚴格的問題，有些涉嫌幕後交易和商業賄賂，影響了工程質量。20個項目中，業主直接發包和指定分包17.96億元，施工單位轉分包72.39億元，兩者合計佔合同金額的36％。抽查其中8.01億元轉分包合同，中標單位從中收取費用9220萬元。不少工程被分包給不具備相應資質的施工企業甚至個體包工頭，其中3個項目因偷工減料造成質量缺陷。少數主管部門領導違規插手工程招投標，謀取私利。如青島市交通局原局長等人在同江至三亞高速公路青島段建設過程中，強行將部分工程項目從已簽定的施工合同中抽出，指定一名臨時工假冒其他公司名義承包，並按高於市場價40％至200％的價格結算，造成公路建設資金損失2000萬元。二是有26個項目的主管部門和建設單位擠佔挪用或通過關聯交易套取建設資金21.58億元，主要用於招待、會議開支、發放獎金、對外投資或其他項目建設等。三是有16個項目因勘察設計失誤、違反建設程序等，造成損失浪費或增加投資27.18億元；10個項目因弄虛作假和把關不嚴等原因，多付工程款5.29億元，佔合同價款的9％。
在土地徵用方面，34個項目中有15個項目未經審批佔用土地或違規多徵土地10.29萬畝，未按規定復墾或改變土地使用性質1370多畝。在21個項目建設中，當地政府及徵地拆遷部門截留挪用、拖欠和扣減應支付給農民的徵地補償費16.39億元，約佔應支付金額的三分之一，大部分被用於彌補行政經費、發放獎金或搞其他項目建設。如武漢繞城高速公路東北段徵地1.03萬畝，補償標準為每畝1.89萬元，但最後落實的補償標準僅為每畝4800元，共少補償給農民1.45億元，降幅達75％。
在投資效益方面，審計抽查已竣工通車一年以上的20個項目，有14個項目平均實際運營量只有可行性研究報告預測值的60％。造成這一問題的主要原因是，一些地方為爭取立項，在可行性研究階段有意高估車流量，誇大預期效益。如哈爾濱繞城高速公路西段2004年9月通車以來，日平均車流量為1761輛，僅佔可行性研究報告預測值的13.8％，年收入扣除運營和維護費用後，僅夠歸還一個季度的貸款利息。此外，審計發現一些項目資本金到位率低，導致銀行貸款大幅增加，也影響投資效益。34個項目中，有26個項目近三分之二的資本金沒有到位，其中3個項目的資本金分文未到。未到位的資本金主要是地方配套資金。
四、開發區財政稅收政策審計調查情況
審計調查上海、天津、江蘇、浙江、江西和四川6個省（市）所屬87個開發區2003至2005年6月財政稅收政策執行情況，調查面佔這些省（市）提出擬保留開發區總數的16.2％。審計結果表明，在開發區內實行特殊的財稅優惠政策取得了明顯成效。
一是加速了資本集中，拉動了開發區經濟增長。以這次調查的開發區為例，2004年國內生産總值增幅29％、實際利用外資增幅25.7％，分別高於全國平均增幅19和12個百分點。
二是吸引和培養了高素質人才，推動了科技創新和産業集聚。形成了一批高技術産業群和研發基地，部分開發區日漸成為國際産業分工和國際市場循環的重要環節。
三是發揮了輻射帶動功能，促進了區域經濟快速發展。特別是東部沿海地區，通過實行差別的財稅政策，經過20多年的建設發展，已經成為我國經濟發展速度最快的區域。
從審計調查情況看，隨著改革的深入和經濟社會發展形勢的變化，在開發區內繼續實行這些優惠政策也面臨一些需要研究和解決的問題：
1．國家關於開發區的稅收政策面臨的問題。國家對開發區的稅收優惠主要體現在兩個方面：一是在企業所得稅稅率上給予優惠；二是在稅收起徵條件上給予優惠。這些政策對扶持企業發展和刺激開發區經濟增長具有重要作用，但從構建公平競爭的市場環境和統籌區域經濟協調發展的角度看，也存在一些問題。在國家級開發區中，東部地區的開發區佔了絕大多數，而且設立時間早、發展程度高；中西部地區的開發區起步晚、基礎差、底子薄。這使得在享受基本相同的稅收優惠政策情況下，東部地區得到的政策扶持力度遠遠大於中西部地區，不利於區域經濟協調發展。審計調查的6個省（市）開發區，2003年以來共減免稅款183.56億元，其中東部4個省（市）減免178.14億元，平均每個省（市）44.54億元，最多的達75.27億元，而中西部兩個省共減免5.42億元。稅收優惠政策還導致開發區內企業與區外企業的稅負水平相差很大，不利於體現公平稅負的原則。據對611戶企業2004年度所得稅負擔情況分析，區內企業和區外企業的平均所得稅負擔率分別為11％和27.9％，相差16.9個百分點。此外，各地在實際執行中普遍存在擴大優惠政策範圍的問題，如擅自擴大開發區面積、違規認定高新技術企業、批准區內註冊區外經營企業享受稅收優惠等，由此導致國家稅款流失66.47億元。
2．地方政府關於開發區的財政政策中存在的問題。國務院曾于2000年對地方政府自行制定的稅收減免和先徵後返政策進行了清理。從這次調查的情況看，各地違規直接返還稅款的問題已大為減少，但依然存在以補貼、獎勵等名義，通過財政支出變相向企業返還稅款的現象。審計調查的87個開發區中，有65個制定了明確的財政返還政策，共622條；有79個開發區向企業返還120.15億元。這一做法加劇了地區間“招商引資”的惡性競爭，由此形成的虛收虛支也嚴重影響開發區的財政質量。
3．地方政府關於開發區的土地出讓政策中存在的問題。調查發現，為“招商引資”，2003至2005年6月，87個開發區中有60個違規低價出讓土地7873萬平方米，少收土地出讓金55.65億元。一些地方甚至在國務院明令禁止低價出讓土地的情況下，採取先按國家規定簽訂土地出讓合同，再返還土地出讓金或者給予財政補貼等手段，變相低價出讓土地。這一問題導致一些企業惡意圈佔、倒賣土地，擾亂了正常的經濟秩序。
針對目前區域性財政稅收優惠政策執行中面臨的新情況、新問題，按照科學發展觀的要求，下一步有必要在逐步規範各類開發區名目繁多的稅收優惠政策、統一內外資企業所得稅率的基礎上，將現行的區域性稅收優惠政策，轉變為以“産業優惠為主，區域優惠為輔”的稅收優惠政策。
此外，審計署還對中國農業銀行2004年度資産負債損益情況、11戶中央管理企業領導人員任期經濟責任履行情況等進行了審計。
對2005年度中央預算執行審計中發現的問題，審計署已依法徵求了被審計單位意見，並採納了他們提出的合理意見。在此基礎上審計署已經出具審計報告、下達審計決定。應當收繳財政的違規資金依法予以收繳；需要追究有關人員責任的，依法移交司法機關、紀檢監察部門和有關主管部門處理；對涉及到政策、法規方面的重要問題，審計署向國務院作出專題報告和請示。
從目前掌握的情況看，審計發現的許多問題正在得到積極整改。這次審計發現的106起重大違法違紀案件線索，有關部門正在認真查處，已有176人受到處理。在審計過程中，各部門根據審計署建議，自行糾正問題金額201億元。對這些問題審計報告不再反映。交通部、人事部、信息産業部、中央對外聯絡部、全國婦聯、氣象局、測繪局、中國僑聯等部門針對審計發現的問題，成立專門工作組，研究措施，落實責任，積極整改。衛生部、財政部對新型農村合作醫療基金審計調查發現的問題高度重視，今年1月聯合下發了《關於加強新型農村合作醫療管理工作的通知》，提出了進一步加強合作醫療管理工作的6條措施，並要求有關省（區、市）針對存在的問題儘快制定整改措施；廣東、山東、雲南、陜西等省（市）進一步完善了合作醫療相關制度和辦法。總的看，今年中央預算執行審計發現問題的整改工作已初見成效。下一步，國務院將繼續督促有關部門、單位認真整改。全面整改情況，國務院將在今年年底前向全國人大常委會作出專題報告。
對各部門、單位的審計結果和整改情況，審計署將依法予以公告。
針對本次中央預算執行審計發現的問題，為進一步加強財政管理，提出以下意見：
（一）改進中央補助地方支出預算編報方式，清理整合專項轉移支付項目。
目前中央補助地方支出已佔中央財政總支出的57％，佔地方財政支出的45％。加強對這部分資金的管理，對於規範預算分配行為，增強中央調控能力，促進地方經濟和社會協調發展具有重要意義。但由於目前中央補助地方支出預算編制還比較粗放，透明度還不高，既不利於中央財政科學有效地管理和分配這部分資金，也不利於地方人大和政府加強監督管理。因此，要儘快細化中央補助地方支出預算，編制分地區、分項目的詳細預算，並督促地方財政完整地編報本級預算。
在補助地方支出中，專項轉移支付資金使用分散、部門職能及項目內容交叉重復的問題還比較突出，影響資金的使用效益和國家相關政策目標的實現。今後，要嚴格控制專項轉移支付項目的設置，新增項目須報經國務院批准；對到期的專項轉移支付項目要及時清理，逐步整合現有專項轉移支付項目，統籌安排轉移支付資金；改進資金分配機制，對明顯屬於地方事權範圍內的事項，具體項目的確定交由省級政府辦理，中央主管部門主要通過政策、規劃和必要的監督檢查，指導地方管好用好專項轉移支付資金，促進經濟和各項社會事業發展。
（二）進一步深化部門預算改革，增強預算的剛性約束。
自2000年實行部門預算以來，部門預算管理得到明顯改善和加強。但預算分配標準等一些配套改革措施還沒有完全建立起來，項目庫制度等改革政策執行還不夠嚴格，不僅影響預算分配的公平、透明，也影響部門預算執行效果。下一步，各部門要圍繞“十一五”規劃戰略目標，通過制定科學的發展規劃和年度計劃，建立和完善滾動項目庫，切實細化部門預算；財政部要在試點的基礎上儘快建立科學合理的支出標準和預算定額，增強預算分配和執行的透明度；要加大中央部門預算執行責任，實行必要的問責制和項目預算績效評價制度，強化預算約束，提高預算執行效果。
（三）健全中央政府性投資管理制度。
目前，部分中央政府專項投資沒有制定具體的管理辦法，或管理辦法未公開、缺乏明確的資金分配標準，這是造成一些項目確定及資金安排不夠規範、不夠科學的主要原因。為此，要根據投資體制改革的要求和實際需要，儘快研究規範各專項投資管理辦法，盡可能做到資金分配標準公開透明，項目安排程序規範。
同時，從近年來審計署對高等級公路等一些國家重點建設項目的審計情況看，雖然大多數項目組建了項目法人，但基本上還沒有改變投資、建設、管理、運營“四位一體”的管理模式。一些主管部門在項目建設中既是決策者，又是管理者和建設者，項目法人治理結構不完善，監督制衡機制不健全，這是項目建設過程中許多違法違規問題甚至商業賄賂等經濟犯罪頻發的根源之一。今後，要進一步深化投資體制改革，完善國家重點建設項目投資管理體制，切實做到主管部門與項目法人政企分開。主管部門重點抓好行業投資發展規劃，對項目法人實行行業管理，加強項目建設、工程質量、安全運營的監督；各項目法人要完善法人治理結構，健全內部控制制度，提高管理水平，確保工程質量和投資效益；要建立健全責任追究制度，對各類違法違規問題依法嚴肅處理，追究責任。
