中國城鄉金融發展的不平衡與加大農村投入的新思考

---唐雙寧在“今日中國論壇·中國農村金融論壇”的發言

（2006年7月29日）

    過去，中國銀行業的主要矛盾是不良資産特別是大銀行的不良資産問題。近年來，隨著國有商業銀行股份制改革的推進，中國銀行業的面貌已發生了根本變化，大銀行已從主要解決不良資産問題轉為主要解決法人治理和提高內控水平問題。中國銀行業面臨的新矛盾一定意義上表現為三個不平衡：一是機構發展不平衡，大銀行改革發展相對較快，中小銀行特別是小銀行改革發展相對滯後；二是地區發展不平衡，東部地區改革發展較快，中西部地區改革發展相對滯後；三是城鄉發展不平衡，城市金融改革發展較快，農村金融改革發展相對滯後。在城鄉金融改革發展中，存在八個不平衡。

    改革進度不平衡。我國經濟體制改革的進程是農村先於城市，而金融體制的改革卻是城市先於農村，城市金融改革啟動相對較早，力度相對較大，步子相對較快。目前，主要商業銀行已經完成了財務重組、股份制改造和海內外上市，正在推進公司治理改革，初步開始實施經營企業化，管理集約化，業務垂直化，機構扁平化。相對於城市金融而言，農村金融基本還是按照行政區劃設置機構，業務單一，管理粗放，風險突出，改革滯後，基本上落後10年左右，有的地區甚至更長。

    資金投入不平衡。2005年末，縣以下銀行業金融機構存貸比為56.3%，全國為69.02%，比全國低12.72個百分點；農村地區人均貸款餘額不足5，000元，城市人均貸款餘額超過50，000元，差額10倍多；縣以下銀行業金融機構貸款年均增長率為9.72%，全國為15.66%，相差5.94個百分點。

    網點覆蓋不平衡。2005年末，全國銀行業機構網點約17.5萬個，平均每萬人1.34個；而農村銀行網點僅為2.7萬個，平均每萬人0.36個。全國平均每萬人金融服務人數城市為43人，縣及縣以下為11人，行政村平均不到1人。

    業務發展不平衡。全國城市金融創新較快，業務品種相對豐富，銀行卡，電子銀行，代客理財，衍生産品，資産證券化等新的金融産品層出不窮，基本能夠滿足城市居民的需求。而目前農村金融只能提供基本的存、貸、匯“老三樣”服務，農村金融創新能力不足，業務品種缺乏，服務方式單一，結算手段落後，難以滿足多元化的金融服務需求。

    風險程度不平衡。一是農村金融機構的資産質量普遍不高。2005年末，農業銀行不良貸款率26.3%，農業發展銀行不良貸款率54.1%，農村信用社目前按照四級分類統計不良貸款率為16.9%（按貸款五級分類測算預計將大大超過這個數字），整體比城市金融機構高20多個百分點。二是農村金融機構的資本充足率嚴重不足，基本都是負數。三是農村金融機構的操作風險嚴重。農村金融機構案件數量普遍高於城市，僅農村合作金融機構案件數量就佔整個銀行業的一半以上。特別需要指出的是，在當前的宏觀調控中，應當注意防止風險從大銀行向中小銀行特別是農村合作金融機構轉移。

    人員素質不平衡。城市金融機構員工的學歷普遍較高，年齡相對較輕，整體素質較好。而農村金融機構員工文化程度低，高素質人才匱乏，年輕員工佔比低，年齡趨於老化，人力資源結構性矛盾和隊伍素質問題日漸突出。其中，抽樣調查農村合作金融機構員工本科學歷佔比不到1%，平均年齡接近40歲。

    管理水平不平衡。城市金融機構基本建立了公司治理架構，內控制度相對健全，經營機制比較靈活，具有良好的管理信息系統，IT覆蓋率基本達到100%；全部實行了貸款5級分類，部分大銀行已經開始12級分類。農村金融機構的公司治理普遍存在缺陷，內部控制薄弱，經營機制不靈活，IT覆蓋率較低，轄內尚未聯網。農村信用社至今還在實行貸款4級分類。

    經營環境不平衡。一是競爭環境不平衡。城市金融的整體發展水平較高，金融機構之間主要是服務水平和質量的競爭；農村金融一般是低水平競爭，且惡性競爭比較嚴重。二是信用環境不平衡。城市的徵信體系已開始建立，理性消費群體初步形成，信用環境相對較好；農村尚未建立徵信體系，逃廢債現象嚴重，執法環境差，信用環境建設落後。三是行政干預情況不平衡。城市金融主要以“條條”管理為主，行政干預較弱；農村金融主要按照行政區劃設置，行政干預仍然不同層度存在。

    為適應社會主義新農村建設的要求，必須儘快解決上述不平衡，加快構建“功能完善、分工合理、産權明晰、監管有力”的農村金融服務體系，按照産權股份化方向改革農業銀行；按照功能擴大化方向改革農業發展銀行，擴大業務範圍和服務領域，增強支農服務功能；按照經營現代化方向改革農村合作金融機構，用5至10年時間分期分批過渡為現代金融企業；按照機構企業化方向改革郵政儲蓄機構，組建郵政儲蓄銀行，並進一步完善農村金融服務體系，全面提升農村金融服務水平。

    這裡，我重點談三個問題：

    關於商業金融。商業性金融機構要適時調整經營思路，積極開發農村市場，中國的農村市場是尚在沉睡的即將醒來的大有潛力的市場，因此，在農村設有銀行業機構網點的，應將吸收的農村地區存款的一定比例用於農村；國家要運用政策引導商業性金融支持服務“三農”。其中，農業銀行要按照市場化原則，支持農村中競爭性強的企業的建設和發展，更多關注和支持農産品産業帶、主導産業生産基地、農産品專業市場建設的有效需求，提高對重點龍頭企業的綜合服務水平，支持外貿和新興産業中的農村商業企業。農村合作金融機構要將商業化經營與服務“三農”有機結合起來，把準市場定位，大力推廣農戶小額信用貸款和聯保貸款，努力搞好、搞活小企業融資，創新服務手段和業務品種，加強與政策性銀行的合作，不斷拓展業務空間。

    關於政策金融。總的原則應當是，在商業性金融能夠發揮作用的地方，政策性金融要退出；在商業性金融不能發揮作用的地方，政策性金融要進入。政策性銀行要調整職能定位，拓寬業務範圍，在“風險可控、保本微利”的前提下，逐步將信貸投向轉到農村投資規模大、週期長、見效慢的項目，發揮政策性資金的引導作用。

    農業發展銀行可以考慮按照“增加功能，劃分地域，企業經營，國家補助”的思路深化改革，按照分業經營，分賬核算，分別考核的原則，在繼續做好現有業務的基礎上，進一步拓展業務領域和資金來源，增加對貧困縣的信貸投放；機構網點不足的，可由農村信用社代理。

    國家開發銀行要在産業政策指導下，改善服務質量，創新業務品種，加大對農村基礎設施建設和農業資源開發項目的支持力度。

    進出口銀行要積極運用出口信用手段，支持農業企業“走出去”，積極拓展國際市場。

    關於發行支農特別國債。建設新農村，迫切需要加大對農村的資金投入。目前，在農村資金投入方面面臨的突出矛盾是，農村有需求但力量不足，財政有意願但財力不足，銀行有資金但手段不足。農村有需求但力量不足，據初步測算，到2020年，新農村建設需要新增資金15至20萬億元。目前，一方面農村資金缺口巨大，另一方面，資金的趨利性又導致農村資金不斷外流，進一步擴大了“缺口”。財政有意願但財力不足，儘管近年來我國財政收入增長較快，但相對於巨大的需求來講，國家財政目前還難以為新農村建設提供充足資金。銀行有資金但手段不足，1994年，我國銀行業由貸差轉為存差，十餘年間，銀行業存差已經達到了10萬億元之多，目前流動性嚴重過剩。但銀行資金的使用是以償還為前提的，而農村基本建設和公共服務領域的資金投入一般難以償還，或者償還週期較長，風險較大，銀行資金難以成為新農村建設的直接資金來源。為此，可以考慮通過發行支農特別國債或特別政策性金融債的方式解決這一矛盾，由財政或政策性銀行向商業銀行發行，由政策性銀行發放，由農村信用社代理，按商業原則運作，將籌集的資金運用到農村，增加“三農”投入，解決新農村建設資金投入不足問題。