加強和改善宏觀調控的一項重大決策
——國土資源部有關負責人談《通知》出臺背景和主要精神

    8月31日，《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》下發。針對當前土地管理特別是土地調控中出現的新動向、新問題，《通知》從調整利益機制、完善責任制度和健全法律機制等方面，提出了一系列的政策措施。

    9月8日上午，在中國土地學會組織召開的加強土地調控專家座談會上，作為《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》（以下簡稱《通知》）主要起草人之一，甘藏春介紹了《通知》出臺的背景和主要精神。

    土地政策參與宏觀調控是我國特定發展階段下的特殊選擇

    甘藏春説，《通知》是中央加強和改善宏觀調控的一項重大決策。運用土地政策，參與宏觀調控，這個提法對傳統的經濟學是一個全新的課題。我們在實踐中體會，土地政策參與宏觀調控是我國特殊國情、特定發展階段下的一個特殊選擇。當前，我國是一種政府主導型的經濟發展模式，各類企業的自我約束機制還沒有真正形成。在這種情況下，選擇土地政策參與宏觀調控，有其特殊性。

    他説，2004年發佈的《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》(以下簡稱《決定》)，總結了我國實行世界上最嚴格的土地管理制度的一些成熟經驗，應該是一個完善世界上最嚴格土地管理制度的綱領性文件。剛剛下發的《通知》，應該是在《決定》基礎上的發展和完善。

    《決定》實施以來，我國土地管理應該説上了一個新的臺階。甘藏春説，土地管理總的形勢是好的，但也面臨著一些新的問題。一是固定資産投資增速過快，土地需求比較旺盛，新增建設用地供應量比較大，特別是工業用地低成本過度擴張。二是依法審批的土地供應閘門應該説管住了，但是實際用地的閘門沒有管住，一些地方違法用地佔實際用地的比例很高。三是冒出新的違法佔地形式，如通過“以租代徵”等，規避用地審批和繳納新增用地有關稅費。與此同時，我們長期以來走的是低成本擴張的工業化道路，面臨著一個新的産業結構升級和更新換代的過程。在這種情況下，中央下定決心，要運用土地政策，切實加強和改善宏觀調控。

    重在調整利益、明確責任、依法懲戒

    對於《通知》的主要精神，甘藏春概括成三個方面：調整利益、明確責任、依法懲戒。

    第一，立足利益機制的調整，遏制建設用地盲目擴張的經濟動因。管住管好土地，最關鍵的是要消除各地擴張用地的經濟動因。基本思路是，一要提高土地的取得和保有成本。提高被徵地農民的社會保障水平，強調凡社會保障費用不落實的不得批准徵地。耕地佔用稅和城鎮土地使用稅也要相應提高徵收標準。二要提高新增建設用地土地有償使用費繳納標準。新增建設用地土地有償使用費是1998年修訂的《土地管理法》確定的，目的是切斷地方的經濟動因，把新增建設用地有償收益要拿出來。實際徵收標準和出讓土地純收益之間還有相當大的差距。三要規範土地出讓收支管理。土地出讓收益不能作為市長的“零花錢”，同時用於被徵地農民社會保障，用於建設城市廉租房和農村基礎設施建設等。為了遏制工業用地的惡性競爭，國家將根據國家區域發展政策和土地等級，制定並公佈全國工業用地出讓最低價標準。招商引資中以各種形式補貼返還的，也算低價出讓。這幾項措施，核心是要調整中央地方的利益分配關係，逐步減少地方政府盲目擴張用地中的經濟利益驅動。

    第二，重點放在完善責任制度。保護耕地的任務，不能僅僅靠利益機制的調整，還離不開行政手段。行政手段的核心就是要完善責任制度。這次在完善責任制度上做到四個突破：一是嚴格實行問責制。對本行政區域內發生土地違法違規案件造成嚴重後果等情形的，要追究有關負責人的領導責任。二是明確考核依據。過去基本上是根據審批情況來考核，今後以實際用地作為考核責任制的依據。今後新增建設用地土地有償使用費和相關稅收，都將與實際用地挂鉤，這是比較剛性的規定。三是補充了責任的內容。對違反國家調控政策的，要給予處分。四是土地利用特別是土地計劃的管理方式做了一個大的調整。過去計劃側重於資源保護，調整後新增建設用地將成為一個重要的指標，從而來體現宏觀調控的要求。

    第三，強調了法律的懲戒作用。現行法律規定很嚴格，但總體上執行的力度不夠。所以要強調法律的懲戒作用，建立案件查處的協調機制。同時，還要對一些法律條款做深入的研究。

    對下一步需要研究的問題，甘藏春説，這次文件起草的時間緊，針對性強，有些措施還只是過渡性。但是，通過這個文件的起草，全社會慢慢形成了比較一致的認識。一是，管住管好土地，是一個隨著中國經濟體制改革和政治體制改革不斷深化才能解決的問題。土地問題現在遠遠不是靠土地管理部門自己就能解決。這是一個綜合性的問題，需要不斷地在改革中深化。二是當前採取的加強土地調控措施所體現的政策思想，代表了未來土地管理改革的方向。比如説，注重利益機制調整，當然這種調整取決於各方面利益的平衡和中國經濟社會的發展程度，是一個逐步推進的過程。包括法律的完善，行政手段的運用等等，都有一個過程。以小步快走是比較理想的，能把改革的成本降到最低。應該説，經過這些年的摸索，土地管理改革的方向越來越明晰。（王永紅）