農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度

試點工作評估報告摘要

人口計生委獎勵扶助制度評估課題組

    為適應農村計劃生育工作的新形勢,緩解農村部分計劃生育家庭的實際困難,完善人口和計劃生育政策,引導農民自覺實行計劃生育,促進農村人口與經濟協調發展,從2004年開始,按照黨中央、國務院的決定和部署，國家人口計生委和財政部共同組織實施了農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度（以下簡稱“獎勵扶助制度”）試點。2006年上半年，由國務院發展研究中心和相關部門組成的獎勵扶助制度評估課題組對試點工作進行了調研評估。總的看來，各地試點工作進展順利，取得了積極成果，積累了不少成功經驗，為在全國農村全面推行打下了堅實的基礎。

    一、獎勵扶助制度是得民心、順民意的制度創新

    獎勵扶助制度是針對農村只有一個子女和兩個女孩的計劃生育家庭，夫婦年滿60周歲，由中央和地方財政安排專項資金，按每人每年不低於600元標準進行直接獎勵扶助的一項政策。其目的就是通過國家政策性獎勵扶助，幫助農村部分實行計劃生育的老年夫妻緩解生活和養老方面面臨的實際困難，使他們切身感受到黨和政府的溫暖，覺得響應國家號召，政治上有地位，經濟上得實惠。截至2005年底，全國累計有135萬名實行計劃生育、只有一個子女或兩個女孩、年滿60周歲的老人享有了年人均不低於600元的獎勵扶助金。

    經過近兩年的試點，獎勵扶助制度在試點地區取得了顯著成效，産生了積極的影響：

    一是實實在在地改善了農村部分計劃生育家庭生活困難的狀況。我們在甘肅和山西等地調研時了解到，當初帶頭實行計劃生育的農民群眾如今已步入晚年，近80%的家庭處於經濟不寬裕的狀態，95%的老人生活有困難。在與領取獎勵扶助金的老人座談時，我們了解到，80%的獎勵扶助金用於老人的日常生活和看病買藥，其家庭經濟狀況得到了明顯改善，緩解了他們晚年生活的後顧之憂。

    二是促進了農民生育觀念的轉變，帶動了大批農民自覺自願地實行計劃生育。獎勵扶助制度的推行，使農民群眾切身感受到了執行計劃生育帶來的實實在在的利益，促進了農村婚育觀念的轉變，越來越多的育齡群眾表示自願終身只生育一個孩子。例如，自2004年試點工作開展以來，雲南省有20.4萬對農村夫婦辦理了獨生子女證，是過去24年領證總數的1.47倍。

    三是建立了計劃生育新的利益導向機制，已成為試點地區農村計劃生育工作的主要抓手。各試點地區圍繞獎勵扶助制度，因地制宜地制定了相關獎勵優惠配套政策，不僅豐富了獎勵扶助制度的內容，也促進了農村計劃生育利益導向機制的建立和完善，創新了新形勢下農村計劃生育工作的思路，有利於穩定農村低生育水平。

    四是進一步密切了幹群關係，增強了黨和政府在人民群眾中的威信。獎勵扶助制度使廣大農民感到政府真心為群眾辦實事、辦好事。許多獎勵扶助對象自發地聯名給黨中央、國務院寫信，發自內心地感謝政府的好政策，稱獎勵扶助制度是得民心、順民意的“德政善舉”。

    二、獎勵扶助制度運行機制規範，政策實施有序

    獎勵扶助制度試點工作之所以進展順利，不僅因為政策本身具有鮮明的特點，而且獨創了“四權分離”的運行機制，建立了一整套規範的工作程序，最大限度地減少制度運行成本，較好地克服了政策執行中的隨意性和“暗箱操作”，確保了政策執行中的公平、公正、公開，確保了獎勵資金安全便捷地發放到群眾手中。調查顯示，農民對政策公開、政策公平、資金髮放的滿意度均在95%以上。

    第一，以中央和省級財政為主的資金負擔體制為制度實施提供了可靠資金保障。按照“中央財政重點保證、地方財政適度配套”的資金分擔原則，中央對西部地區負擔80%，對中部地區負擔50%，對東部地區的遼寧負擔40%、山東、福建負擔20%，其他省市全部由地方財政自行負擔。多數地方縣級財政分擔比例很小，西部地區縣鄉級財政基本不分擔，保證了該制度能夠在絕大多數地區長期穩定的實施。

    第二，政策目標明確使制度實施具有堅實的操作基礎。由於獎勵扶助的目標明確且標準簡單，使得對象容易鑒別，群眾容易理解，基層容易操作，不僅使各地試點工作具有很好的群眾基礎，而且也有利於各地形成操作性強的具體實施方案。

    第三，“四權分離”的運行機制確保好政策能落到實處。獎勵扶助對象的資格確認由人口計生部門負責，建立了個人申報、村民評議、入戶調查、逐級審核、三榜公示、確認回訪的資格確認程序；資金管理由財政部門負責，實行專項支付、專賬管理、資金封閉運行；資金髮放由有資質的代理機構負責，以儲蓄卡或郵政匯款等形式建立資金髮放“直通車”制度；社會監督由縣以上監察或審計部門牽頭，相關部門、社區和仲介組織配合，實施全過程監督。各相關部門各行其責，各環節相互銜接又相互制衡，形成一個規範、高效的運行整體。

    第四，廣泛宣傳為制度的實施營造了良好的社會氛圍。試點地區在宣傳工作上都下了很大的力氣，做到政策真正進村入戶，家喻戶曉，人人皆知。通過扎紮實實地抓好基層的宣傳工作，讓群眾了解獎勵扶助制度的內容和工作程序，提高了群眾對政策的知曉率，擴大了政策的影響面，打消了幹部群眾對政策存在的各種疑慮。

    第五，加強領導、週密部署使制度的實施紮實有序。為統一組織和指導各地的試點工作，國家人口計生委、財政部成立了試點工作協調小組，制定下發了一系列規範性文件，部署試點工作，評估試點進展，指導各地推進試點工作。各試點地區高度重視試點工作，普遍成立由黨政領導牽頭、相關部門參與的試點工作領導小組，建立部門間經常性協調溝通機制，為試點工作提供了組織保障。

    三、全面推行獎勵扶助制度意義重大、時機已經成熟

    實施農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度，對於統籌解決中國農村人口問題，發展農村經濟，讓農民過上寬裕生活，保障全體人民共享經濟社會發展成果，促進農村社會和諧，具有重要意義。

    ——獎勵扶助制度通過國家扶持和地方政府、社會力量的廣泛參與，著力解決農民生産生活中最迫切的實際問題，不僅緩解了農村計劃生育家庭的實際困難，而且促進了農民收入的增加。

    ——獎勵扶助制度實際上是加大公共財政對農村社會保障制度建設的投入，為逐步建立與農村經濟發展水平相適應的農村社會養老保險制度，進行了有益、有效的成功嘗試。同時，對促進家庭和睦，構建和諧新農村，也注入了新的積極因素。

    ——獎勵扶助制度對提高農民群眾健康生活水平、推進普法教育、加強農村流動人口管理、開展農村扶貧工作以及促進基層政府職能的轉變等方面，都起到了積極的推動作用。

    ——獎勵扶助制度運行中有效的社會監督機制，加強了農村民主政治建設，完善了鄉村治理機制，推動了農村基層黨風廉政建設。

    實施獎勵扶助制度已經寫進《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，並在中共中央2005年和2006年兩個“一號文件”中得到體現，溫家寶總理在十屆全國人大三次、四次會議《政府工作報告》中也提出明確要求,充分説明了實施這項制度的重大意義以及中央對這項工作的高度重視。現在正是實施“十一五”規劃的重要時期,也是建設社會主義新農村的關鍵時期,全面推廣獎勵扶助制度面臨著寶貴的歷史機遇和難得的社會環境。

    從獎勵扶助資金保障情況看，全面推進這一制度也有堅實的基礎。根據各地人口計生部門測算匯總，2006年全國農村符合獎勵扶助標準的總數約為200萬人，按照目前年人均600元的標準計算，在全國農村全面推行獎勵扶助制度所需要的資金總額僅為12億元。近年來，中國國民經濟保持了平穩較快的增長態勢，政府財力不斷增強，2005年全國財政收入突破3萬億元，全面推進這一制度已經具備條件。