34個高等級公路項目建設管理及投資效益情況的審計結果
（二○○七年三月二十六日公告）
根據《中華人民共和國審計法》的有關規定，審計署于2005年對北京六環路、京珠公路新鄉至鄭州段等34個高等級公路項目的建設管理和投資效益情況進行了審計。
一、基本情況及總體評價
此次審計的34個高等級公路項目大部分是在“十五”時期開工建設的，均屬於“五縱七橫”國道主幹線重要路段或區域幹線公路，建設總里程5324公里（其中高速公路4184公里），概算總投資1662億元，分別佔“十五”時期我國高等級公路建設里程和概算投資的17％和16％，其中24個項目分佈在中西部地區。截至2005年底，這34個高等級公路項目已完成投資1276億元，已有28個項目投入運營，其餘項目預計在2006至2007年建成。
（一）項目建設管理情況。
審計結果表明，各級交通主管部門和有關地方政府在加快公路建設的同時，比較重視項目管理，建設管理水平有所提高。“十五”是我國公路發展最快的時期，共新建公路35萬公里，其中新建高速公路2.47萬公里，超過2000年前建設的高速公路里程總和，公路建設進展顯著。為加強對公路建設項目的監管，“十五”時期，交通部相繼出臺了規範招投標、設備材料採購、設計變更、資金撥付等規章制度，取得了明顯成效。各級地方政府和交通主管部門不斷完善管理制度，加強項目前期工作，嚴格質量管理，工程質量明顯提高。審計的34個公路項目普遍實行了項目法人制、招標投標制、監理制和合同管理制，工程管理和資金管理逐步加強，工程質量總體較好，其中7個項目被評為優良工程。
（二）投資效益情況。
各級地方政府和交通主管部門及項目建設單位認真組織施工建設，34個項目中已有28個項目按期或提前建成通車，通車里程達3678公里，經濟效益和社會效益初步顯現。一是交通運輸能力顯著提高。如京珠公路新鄉至鄭州段的建成，不僅連通了安陽至新鄉和鄭州至許昌兩條高速公路，有效緩解了老黃河橋及107國道的交通壓力，而且通車第二年日均交通量就達1.45萬輛。二是促進了經濟和社會發展。如四川省廣安至南充公路建成後，把成都、重慶、川中、川東連成一線，進一步發揮了成渝兩地的輻射作用，帶動了沿線經濟發展。湖南省湘潭至邵陽高速公路通車後，區間通行時間大幅縮短，2004年韶山等旅遊景區的遊客人數和收入比2002年增長30％。
與審計署2000年對部分重點公路項目的審計情況相比，這次審計情況表明，公路建設管理比較規範，近年來公路項目建設中的違規集資、拖欠工程款問題已初步得到遏制，挪用建設資金等問題也明顯減少。但仍有一些項目在建設管理、土地徵用和投資效益等方面還存在一些比較突出的問題。
二、審計查出的主要問題
（一）部分項目違反招標投標、建設資金使用等方面的規定。
1．雖然34個項目都實行了招投標制度，但其中20個項目執行招投標制度不嚴格，有些項目涉嫌有幕後交易，個別項目存在商業賄賂，影響了工程質量。
一是建設單位指定分包和施工單位違規轉分包問題。其中：建設單位違規直接發包和指定分包工程17.96億元，施工單位違規轉分包工程72.39億元，兩者合計佔抽查項目合同總金額的36％。抽查其中8.01億元轉分包工程發現，施工單位從中違規收取管理費0.92億元，部分工程轉分包給不具備相應資質的施工隊甚至個體包工頭，其中3個項目因偷工減料造成質量缺陷。如新疆崑崙路港工程公司等4家單位在安徽省蚌埠至明光高速公路建設中，將8497萬元的工程分包給36個無資質施工隊，收取管理費1946萬元。投資2813萬元的重慶市長壽至萬州高速公路的邊坡綠化工程被轉包4次，承包單價由130元/㎡降到42元/㎡，建設資金在中間環節被抽取了70%，其中一個體戶將工程一次轉包就非法獲利672萬元；抽查邊坡綠化工程中的24個項目發現，設計規定的安裝錨桿均未實施。浙江省麗水至青田高速公路第19標段被層層轉包，最後由兩個既無資質又缺乏施工能力的包工頭組織施工，而由其承建的高速路橋工程中，僅119根樁基就有46根存在嚴重質量缺陷。
二是少數地方領導利用職權違規插手工程招投標，謀取私利，造成國有資産嚴重流失。如青島市交通局原局長等人在黑龍江省同江至海南省三亞高速公路青島段建設過程中，將部分工程項目指定一名臨時工假冒和借用其他公司名義承包，並按高價結算，造成公路建設資金損失1300多萬元。2001年以來，四川省達州市檢察院原檢察長利用檢察機關監督預防交通部門職務犯罪之機，為其親屬承攬大竹至鄰水邱家河高速公路邊坡綠化工程，結算單價明顯高於當地同類工程，違規獲利249萬元。
三是5個項目的投標和評標存在幕後交易。在安徽省蚌埠至明光高速公路路基工程15標段招標過程中，建設單位——安徽省蚌明高速公路開發有限公司按照原董事長的授意，違規使安徽省公路工程總公司中標，然後又以“施工量大”為由，要求該公司將其中三分之一的工程分給蚌埠市路橋工程有限公司。在這一要求得到滿足後，才與安徽省公路工程總公司簽訂價款為7402萬元的合同。審計還發現，一些單位和個人，以“仲介服務”為幌子，採取各種手段“幫助”施工單位中標，從中收取好處費1374萬元。如中鐵二十局三公司在浙江省麗水至青田高速公路的招投標中委託一家民營企業主進行“對外公關”，公司中標後，將其中的6700萬元的工程發包給該民營企業主，後者又將工程轉包給另外兩個包工頭，從而非法獲利510萬元。
2．26個項目所涉及的交通主管部門及建設單位擠佔挪用或利用關聯交易套取建設資金21.58億元，用於其他項目建設、招待和發放獎金等。
一是湖南、廣西等6個省（區）交通管理部門或其下屬單位利用關聯交易套取建設資金1.96億元。如1999年以來，廣西自治區交通廳基建管理局採取通過所屬職工技協向施工單位收取“諮詢費”等方式，套取、截留並私分建設資金2600多萬元。2000年以來，湖南省高速公路建設開發總公司職工技協利用與上級單位的關係，以所謂“聯營”方式幫助施工企業承攬工程，違規收取資金1090萬元，用於成立私人公司和給上級單位發獎金等。2000年至2005年3月，內蒙古自治區交通廳機關事務中心下屬的碎石場，在向呼和浩特至老爺廟高速公路提供石料中，以虛列成本等方式套取建設資金1279萬元，其中70%上交自治區交通廳（至審計時已有413萬元用於招待和發放補貼等），30%給了項目建設單位。
二是吉林、陜西等省（區）26個高等級公路項目建設單位擠佔挪用建設資金19.62億元。至2004年底，吉林省四平至白山高等級公路建設單位挪用建設資金9608萬元，用於其他公路及市政工程建設等，並將市政工程建設投資費用等7226萬元擠入該高等級公路項目成本。陜西省高速公路開發公司承擔兩條高速公路建設採購材料時，通過向建設單位收取“材料採購保管費”、向材料供應商收取“聯合投標代理費”的方式，違規獲利7727萬元，用於其他項目建設和該公司的日常開支。還有一些建設單位管理費嚴重超支，如2003年8月至審計時，廣西自治區河池至南寧高等級公路建設單位巧立名目，安排20批共141人次出國，累計支出977萬元。
3．因勘察設計失誤，盲目趕工期等原因，造成損失浪費和增加投資32.47億元。
一是16個項目因勘察設計失誤，違反基本建設程序，盲目趕工搶工等原因，造成損失浪費和增加投資27.18億元。如貴州省一家設計單位的部分領導收受賄賂296萬元後，將遵義至崇溪河高速公路的地質勘察工作違規分包給10家單位；因部分勘察人員不具備勘察資質，造成勘察結果與實際地質狀況嚴重不符，使工程增加投資和損失浪費共7.2億元。內蒙古自治區交通部門在呼和浩特至老爺廟高速公路建設中，為追求速度，將4年工期壓縮為28個月，並以未經批准的初步設計方案進行招標，後因批准的設計方案較初步設計方案有變化，實際棄土量超過設計棄土量513萬立方米，增加投資3827萬元。
二是10個項目的建設單位審核不嚴，少數工程技術人員甚至弄虛作假，導致多計工程款5.29億元，佔合同價款的9％。如武漢市繞城高速公路東北段工程建設單位少數人員和監理人員在收受、索取施工單位賄賂300多萬元後，縱容甚至“幫助”施工單位虛報工程量、違規提高項目單價、違反合同規定多付工程款等，套取建設資金2400多萬元。2002年8月至2003年3月，承擔貴州省遵義至崇溪河高速公路兩個隧道的一家施工企業，利用偽造的産品質量檢驗單、採購單據，虛報材料採購量和使用量，套取工程款1905萬元。
（二）一些地方政府及項目建設單位違規徵地，截留、挪用和長期拖欠農民徵地補償款，損害農民利益。
1．15個項目未經審批佔用土地或違規多徵土地10.29萬畝，改變土地使用性質或未按規定復墾1370多畝。如2001年8月開工、2002年10月通車的北京六環路胡各莊至西沙屯段，建設時徵地6817畝，但北京市政府遲至2003年才向國土資源部申請徵地審批。貴州省遵義至崇溪河高速公路批准用地1.04萬畝，實際徵地1.77萬畝，多徵了7300畝。四川省廣安至南充高速公路項目至審計時尚有263畝土地未復墾，其中50多畝已被用於辦養殖場，其餘土地荒蕪廢棄。廣安市政府違規多徵的268畝土地未用於公路建設，其中11畝土地掛牌拍賣，獲利600萬元。
2．湖北、湖南、四川、雲南等14省（區）共21個項目應支付給農民徵地補償費51.7億元，其中16.39億元被當地政府及徵地拆遷部門截留挪用、長期拖欠或扣減。如武漢繞城高速公路東北段工程徵地1.03萬畝，其補償標準應為每畝1.89萬元，但實際僅按每畝4800元補償給農民，共少補償了1.45億元。四川省大竹縣至鄰水縣邱家河和廣安至南充兩個高速公路項目的徵地補償款，被當地政府及其所屬部門挪用1.95億元，佔補償款的46%，主要用於市政工程、開發區建設和政府部門經費支出等。湖南省湘潭至邵陽等3條高速公路的徵地拆遷部門在徵地拆遷費中列支工作經費1.6億元，比省政府規定的工作經費標準高出12.3倍，從中擠佔1.48億元，用於購買汽車、發放補貼、獎金等。雲南省元江至磨黑高速公路到2005年底已通車兩年，但仍有2500多萬元徵地補償費未付給失地農民。
（三）部分項目建成後，未達到預期經濟效益，難以按期還清貸款。
截至2005年底，竣工通車一年以上的20個項目中，有14個項目實際車流量只達到可行性研究報告預測值的60％，在規定的償債期內很難還清貸款。如哈爾濱繞城高速公路西段項目自2004年9月通車以來，日均車流量為1761輛，僅為可行性研究報告預測值的13.8%，年收入扣除運營和維護費用後，僅夠償還一個季度的貸款利息。2004年8月竣工通車的吉林省四平至白山高等級公路，92％的建設資金是銀行貸款，按年利率5％測算，每年應付利息1.5億元；該項目2005年通行費收入6500多萬元，日均車流量、年收費收入都僅為可行性研究報告預測值的35％。甘肅省國道212線蘭州至臨洮高速公路2004年通車以來的通行費收入不到同期應支付貸款利息的40％，還貸壓力很大。陜西省戶縣至勉縣高速公路已到位資金中，除車購稅等中央財政資金11.5億元外，其餘30億元都是銀行貸款，省交通部門承諾用於項目建設的37.7億元資本金分文未到，預計項目建成後，將比可行性研究報告確定的還本付息額增加67.6億元。
上述高等級公路項目建設中存在問題的原因主要是：
第一，建設管理體制尚未理順，改革滯後於發展。目前不少公路項目的建設、籌資和還貸主要依賴政府，客觀上加快了公路建設，但也有少數地方政府過度超前建設高速公路，大大超出當地財政承受能力。再有，一些主管部門在項目建設中既是決策者，又是管理者和建設者，項目法人治理結構不完善，加之監督制約機制不健全，極易産生權錢交易、非法謀取部門和小團體利益等問題。
第二，責任追究機制未落實到位。國家對公路項目建設管理有明確的法律法規規定，但一些地方政府及項目建設單位重公路項目建成數量和速度，輕項目管理和群眾利益，對歷次檢查發現的問題不及時糾正、不依法追究責任，助長擠佔挪用建設資金、非法轉分包、違規徵地和拖欠補償款等違法違規問題發生且屢禁不止。
第三，一些地方政府為了爭取立項，在可行性研究階段高估車流量，誇大預期效益，而公路建成後車流量達不到預測值，導致公路資産利用率低下；一些地方超出本地財力可能建設公路項目，建設中資本金到位率低，不得不大幅增加銀行貸款，致使建成後經營收入難以償還貸款本息。
三、審計建議和整改情況
對審計查出的違法違規問題，審計署依照有關法律、法規的規定，及時進行了處理，並提出了審計意見和建議；依法向司法機關、紀檢監察部門移送違法違紀案件34起，移交交通主管部門查處16起，已有81人被依法追究刑事責任或受到黨紀政紀處分。針對本次審計發現的問題，已建議交通部和有關地方政府及項目建設單位進行整改，依法追究責任；加快高等級公路投資管理體制改革，促進地方各級交通主管部門轉變職能；進一步加大對中西部地區在公路建設籌資、還貸、科技創新等方面的支持力度；嚴格高等級公路建設用地管理，健全徵地補償費包乾使用管理辦法；建立健全責任追究機制。
交通部和有關地方政府及各地交通主管部門對審計查出問題高度重視，認真督促整改，使多數違法違規問題得到糾正。交通部專門成立了審計整改工作小組，並下發文件要求各有關省（區、市）交通主管部門落實審計意見和建議，完善相關管理制度，建立預防和糾錯的長效機制。同時，針對招投標、建設市場監管中存在的問題，修訂了《公路工程施工招標投標管理辦法》、《公路工程施工招標資格預審辦法》、《公路建設監督管理辦法》等規範，督促各有關建設單位認真落實交通部《關於在公路建設中實行最嚴格的耕地保護制度的若干意見》，加強對徵地拆遷補償費使用的監管。
交通部還組織有關部門對審計建議進行了認真研究，並提出了四項措施：一是加強審計查出問題的整改，強化責任追究，逐步完善行業管理體制和運行機制。二是加快公路投資體制改革，強化行業監管和行業自律，糾正個別地方交通部門領導兼任項目法人代表的做法。三是積極採取扶持傾斜政策，在年度建設資金安排上向中西部地區傾斜，安排專項資金用於西部交通科技研究項目。四是加強公路建設徵用地管理，嚴格控制用地規模，協助地方有關部門做好徵地拆遷補償工作，切實維護農民利益。
各有關省（區、市）政府主要領導多次作出重要批示，召開專題會議研究討論整改意見，努力追回被擠佔挪用的資金，撤銷了違規設立的機構。各有關地方交通主管部門及項目業主單位按要求成立了專門機構，對有關問題進行了整改。
（一）加強了項目建設管理。針對執行招投標制度不嚴格的問題，各有關交通主管部門和項目業主通報批評了存在違規轉分包問題的單位，已收回中標單位違規獲利資金1163萬元，其餘違規資金正在追繳。對因不具備施工資質能力或偷工減料造成工程質量缺陷的問題，貴州、安徽、重慶、浙江等省交通主管部門依法追究了原承包人的責任，責令其返工，並採取措施予以補救和處置，使項目建設達到設計要求；四川省、青島市紀檢部門正在對有關責任人員進行調查審理；浙江、安徽等省有關部門追究了公路建設中存在幕後交易的相關單位和人員的責任，並收回了違規獲利資金；北京、安徽、湖北、浙江等省（市）交通主管部門也頒布相關規定，加強公路建設市場管理。
針對擠佔挪用套取建設資金的問題，湖南、廣西、內蒙古等省（區）交通主管部門查處了有關單位的違紀違法問題，停辦了相關經濟實體的經營服務活動，並配合紀檢部門將不合法收入予以清退，已收回套取的建設資金3274萬元，其餘的正在追收。吉林、陜西、廣西等省交通主管部門制定了整改方案，已收回被挪用的建設資金7.4億元，對擠佔項目建設成本的4005萬元已作調賬處理，對屬於需要申請調整概算的1.48億元正在按規定程序報批，已採取措施籌集歸還建設資金6416萬元。
針對勘察設計失誤、違反建設程序等問題，貴州、內蒙古、湖北等省（區）進行了認真核實，除了對為保證工程質量而增加的投資不再追究責任外，對勘察設計失誤産生的投資浪費問題逐項進行了整改，已核減工程價款和收回建設資金5.75億元。
（二）加強了審計查出土地徵用問題的整改。北京、貴州、四川、湖北、湖南、雲南、內蒙古等省（區、市）政府和交通主管部門認真做好對違規徵地和截留挪用拖欠農民補償款問題的整改工作，有6個項目已補辦了徵擴用地手續2.28萬畝，有2個項目已恢復原使用性質的土地689畝，收回有關單位截留挪用拖欠農民徵地補償費3.96億元，按規定支付給當地農民徵地補償費1.14億元，其餘土地復墾工作和徵地補償費支付工作正在進行之中。
（三）深化了公路建設管理體制機制改革。交通部將進一步加強公路項目前期工作的管理，加強對公路收費政策的研究，提高公路項目管理和決策水平，逐步探索建立公路可持續發展的運行機制，並對中西部地區公路建設在規劃、項目安排、投資標準和年度資金安排等方面給予重點傾斜與支持。黑龍江、吉林、甘肅、陜西等省政府組織有關部門制定了整改措施，加強了對工程可行性研究的管理。
