今年的政府工作報告指出，要嚴格土地管理責任制，落實土地督察制度。土地督察是一項全新的工作，國家土地督察制度是一項全新的制度，需要一個在實踐中不斷推進和完善的過程。落實國家土地督察制度，首先要對這項制度有完整、準確的理解，對土地督察工作有明確、清晰的認識。

    建立國家土地督察制度的重大意義

    建立國家土地督察制度是落實科學發展觀、加強和改善宏觀調控的重大舉措，也是行政管理體制改革和建立最嚴格的土地管理制度的重要內容。

    在社會主義市場經濟條件下，如何正確處理中央與地方的關係，科學合理劃分中央與地方國家機構的職權，是我國在改革開放和現代化建設中必須要探索研究的重大課題。土地管理問題是涉及中央與地方關係的一個重點問題。在這些年土地管理改革的實踐中，黨中央、國務院已經形成了比較清晰的思路，就是加強省級人民政府統籌管理本行政區域內土地的權力和責任，加強中央人民政府對地方政府土地管理和利用行為的監管。按照這一思路，這些年改革了省以下國土資源領導幹部管理體制，改革了依法由國務院分批次審批的農用地轉用和土地徵收的審批方式，調整了新增建設用地土地有償使用費中央分成部分的使用方向和分配方式。而建立國家土地督察制度則是加強中央政府監管的重大舉措。它的設立，不改變不取代地方政府的管理職權。因此，從這個意義上來説，這項制度的建立為正確處理中央與地方關係提供了有益的實驗，是我國行政管理體制改革的組成部分。

    運用土地政策參與宏觀調控是黨中央、國務院為加強和改善宏觀調控提出的重大戰略舉措，是我國特殊國情特殊發展階段的正確選擇。我國正處在社會轉型期，與市場經濟相適應的行政管理體制、現代金融體系、現代企業制度的完善還需要一個過程。因此，在完善貨幣政策、財政政策調控功能的同時，積極運用産業政策、土地政策和社會政策一起參與宏觀調控，成為我國社會轉型期經濟調控的客觀要求。我國《憲法》規定城市土地國家所有，《土地管理法》、《城市房地産管理法》確定了土地用途管制、農用地轉用、建設用地統一供應等法律制度，這就使土地政策參與宏觀調控成為可能。幾年來的實踐證明，土地政策在目前是最直接、最有效的調控手段之一。

    為此，就必須有一個保證土地調控政策有效實施的機制，做到令行禁止。正是在這種形勢下，國家土地督察制度應運而生，成為中央加強和改善宏觀調控的一個重要舉措。

    實行最嚴格的土地管理制度，是黨中央、國務院確立的一項基本的指導原則。目前我國最嚴格的土地管理制度框架已逐步形成，關鍵是抓好落實。國家土地督察制度的建立，就是為了全面加強對省級和計劃單列市人民政府土地利用和管理情況的監督檢查。這項制度填補了對地方政府的土地利用和管理行為糾正監督機制的不足，既可以發揮地方政府的積極性，又提高了中央政府的監管能力，從而使最嚴格的土地管理制度框架進一步完善。

    國家土地督察制度的主要內容

    國務院已明確界定了國家土地督察機構的法律地位，主要是兩句話：“國務院授權國土資源部代表國務院對各省、自治區、直轄市，以及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況進行監督檢查”；“國家土地總督察、副總督察負責組織實施國家土地督察制度”。這兩句話應放在一起整體理解，才能準確全面地把握國家土地督察機構的法律地位，主要有三個方面：

    國家土地督察機構是經國務院授權專門對省、自治區、直轄市以及計劃單列市人民政府行使土地監督檢查權的機構。按照我國憲法以及國務院組織法等法律規定，國務院有關部門除法律特別授權外，對省級人民政府沒有監督檢查權。因此，必須明確經國務院授權，這是涉及土地督察機構的定位問題，也是關係國家土地督察制度建立的前提問題。

    授權的主體是國務院，被授權的主體是國土資源部。國務院將權力授予國土資源部，國土資源部則通過設立國家土地總督察、副總督察來行使監督檢查權。

    機構的性質，是經國務院授權代表國務院來行使督察檢查權的機構。國家土地總督察、副總督察是根據國務院的授權，代表國務院領導土地督察機構，並行使土地督察權力。

    國務院還規定：“派駐地方的國家土地督察局，代表國家土地總督察履行監督檢查職責。”意思是派駐各地土地督察局是代表國家土地總督察行使監督檢查職權的法定機構。授權關係是：國務院授權國土資源部，國土資源部通過土地總督察代表國務院行使監督檢查權，派駐地方的國家土地督察局代表總督察對督察範圍內的土地利用和管理情況進行監督檢查。

    職責與職權是兩個不同的概念。職責更多的是講機構要承擔的任務和責任；職權是具體承擔任務、履行責任過程中所賦予的法律手段。根據國務院的規定，國家土地督察機構的職責主要由派駐地方的國家土地督察局來承擔。文件主要規定了4項職責：監督檢查省級以及計劃單列市人民政府耕地保護責任目標的落實情況；監督省級以及計劃單列市人民政府土地執法情況，核查土地利用和管理中的合法性和真實性，監督檢查土地管理審批事項和土地管理法定職責履行情況；監督檢查省級以及計劃單列市人民政府貫徹中央關於運用土地政策參與宏觀調控要求情況；開展土地管理的調查研究，提出加強土地管理的政策建議。

    國家土地督察機構的職權，主要是按以下3個原則來確定的：堅持不改變、不取代地方人民政府及其土地主管部門的行政許可、行政處罰等管理職權；堅持對省級和計劃單列市人民政府土地利用和管理行為進行事前、事中、事後全方位的監督檢查；堅持監督與調查研究並重。

    國家土地督察機構職權，我認為主要有以下幾種：一是調查權。國家土地督察機構通過巡迴檢查、接受舉報、調查研究、相關部門提供的材料等方式行使調查權。但這些都需要我們有發現問題的手段，儘快研究發現機制。二是審核權。為了使國家土地督察機構實施監督檢查的關口前移，強化事前和事中監督，文件規定由國務院審批的農用地轉用和土地徵收事項，省級人民政府應將上報文件同時抄送派駐地區的國家土地督察局；由省級和計劃單列市人民政府審批的農用地轉用和土地徵收事項，應及時將批准文件抄送派駐地區的國家土地督察局。國家土地督察局應對農用地轉用和土地徵收兩項審批事項是否符合法律法規規定的權限、標準、程序等進行合法性審查。對農用地轉用審批的合法性審查，主要是控制農用地轉為建設用地的總量和速度，保護耕地；對土地徵收的合法性審查，主要是規範地方政府的徵地行為，保護被徵地農民的合法權益，防止因徵地而引發群體性事件的發生。這種合法性審查，不影響省級和計劃單列市人民政府現有土地管理職權的行使，這只是一道把關環節，不涉及中央與地方政府職權的劃分。三是糾正權。為了強化國家土地督察機構的權威性和監督的有效性，文件規定對於監督檢查中發現的問題，先由土地督察局向督察範圍內的有關省級和計劃單列市人民政府提出整改意見。整改不力的，由國家土地總督察依照有關規定責令限期整改。整改期間，暫停被責令限期整改地區的農用地轉用和土地徵收。結束整改，要經派駐地區土地督察局審核後，報國家土地總督察批准。四是建議權。主要是對地方政府改進土地管理工作提出建議。通過認真細緻的實地調查研究，對各地好的做法和典型經驗進行總結推廣，對不足的地方向地方人民政府提出改進的建議。

    由此可以看出，國家土地督察機構職權的設計是緊緊圍繞更好地履行職責服務的。

    有權必有責，在賦予國家土地督察機構一定職權的同時，也規定了相應的責任：一、時效制度。主要是對審核期限有規定，文件明確規定派駐地方國家土地督察局對省級和計劃單列市人民政府農用地轉用和土地徵收批准文件的審核，必須在30個工作日內完成。二、問責制度。文件明確規定，要嚴格國家土地督察局及其工作人員的管理，建立健全各項規章制度，防止失職、瀆職和其他違紀行為。國家土地督察局的人員實行異地任職，定期交流。國家土地督察局不認真履行職責、監督檢查不力的，應承擔相應責任。在自己督察的範圍內能不能及時發現問題是第一位的責任，發現問題要及時上報。下一步還要研究督察機構內部的責任制問題。督察專員應承擔直接責任，國家土地督察局局長應承擔領導責任。

    國家土地督察工作的基本思路

    經過多次研究和初步督察實踐，對於國家土地督察工作的基本思路，從工作格局和工作機制兩方面來講，主要是：

    土地督察工作格局總體來説應該是“一條主線、三個重點”。一條主線就是，以監督省級和計劃單列市人民政府土地管理和利用情況為主線。我們是代表國務院對省級和計劃單列市人民政府的土地利用和管理情況進行監督檢查；監督對像是省級和計劃單列市人民政府，而不是國土資源部門；監督內容是政府的土地利用和管理行為，而不是省級和計劃單列市人民政府的所有行為。

    按照這條主線，我們的工作重點應該是以下3點：

    監督省級和計劃單列市人民政府耕地保護責任制的落實情況。我國耕地保護的法律制度都已經很明確了，國務院有關文件建立了省級人民政府耕地保護目標責任考核制度，省級政府耕地保護責任目標考核辦法，明確了“地方各級人民政府主要負責人應對本行政區域內耕地保有量和基本農田保護面積、土地利用總體規劃和年度計劃執行情況負總責”，同時還明確將實際耕地保有量和新增建設用地面積作為土地利用年度計劃考核、土地管理和耕地保護責任目標考核的依據。責任主體是政府的一把手。因此，監督省級和計劃單列市人民政府耕地保護責任制的落實情況，尤其是監督一把手負總責的情況，是我們的一個工作重點。

    監督省級和計劃單列市人民政府執行國家土地調控政策的情況。重點是督促省級和計劃單列市人民政府嚴格執行國家土地調控政策，這個任務更艱巨。比如我們怎麼去掌握以實際新增建設用地面積進行考核，是否按國家宏觀調控的政策供地，是否真正執行了國家統一公佈的工業用地最低價標準，等等。

    推進土地政策的完善。各督察機構不僅要當好國家的土地督察員，也要當好信息員、調查員，做國家土地管理決策的參謀助手。一方面要對督察範圍內土地管理和利用行為進行深入細緻的調研，向省級和計劃單列市人民政府提出合理建議；另一方面還要研究土地管理中帶有苗頭性的問題；同時，對於各地典型經驗也要注意總結和推廣。此外，還要對國家出臺的政策法令(包括國土資源部的)在地方的執行情況和效果進行調研，並提出改進建議。

    從督察業務工作的開展來看，有3項工作機制需要建立。一是發現機制。各派駐地方的土地督察局對於督察範圍內的土地違法違規情況，如何及時發現，需要有一個正常的機制。這既需要有先進技術的支撐，也要有傳統手段的運用。關鍵是要注意提前介入，以免被動。發現機制是最重要的一個機制，它將在國家土地督察制度能否有效地發揮作用方面起到至關重要的作用。因此，需要我們仔細思考並在“邊組建邊工作”中不斷積累經驗，形成真正有效的發現機制。二是審核機制。對省級和計劃單列市人民政府建設用地審批的真實性、合法性審核，是我們面對的問題。各派駐地方督察局要及時與省級和計劃單列市人民政府溝通，抓緊研究審核的操作程序，包括材料如何報、報多少、怎麼審、依據什麼審、流程怎麼設計，等等。三是糾正機制。對省級和計劃單列市人民政府不當行為的糾正，既要抓得準，又要方式得當。

    國家土地督察制度是一項全新的制度，國家土地督察工作是一項全新的事業。國家土地督察事業任務艱巨、責任重大，需要我們下更大的決心，費更多的心思，進一步開拓進取、求實創新，爭取優異的成績，樹立良好的形象。（經濟日報/國土資源部黨組成員、國家土地副總督察 甘藏春）