關於加強土壤污染防治工作的意見
環發〔2008〕48號

各省、自治區、直轄市環境保護局（廳），新疆生産建設兵團環境保護局，各直屬單位，各派出機構：

    為貫徹落實黨的十七大精神和《國務院關於落實科學發展觀加強環境保護的決定》，改善土壤環境質量，保障農産品質量安全，建設良好人居環境，促進社會主義新農村建設，現就加強土壤污染防治工作提出如下意見：

    一、充分認識加強土壤污染防治的重要性和緊迫性

    （一）土壤污染防治工作取得初步成效。黨中央、國務院高度重視土壤污染防治工作。各地區、各部門認真貫徹落實中央關於環境保護工作的決策和部署，不斷加大工作力度，在開展土壤基礎調查、完善相關制度規範、強化污染源監管、提升土壤污染防治科技支撐能力、組織污染土壤修復與綜合治理試點示範等方面進行了積極探索和有益實踐，取得了初步成效。

    （二）土壤環境面臨嚴峻形勢。目前，我國土壤污染的總體形勢不容樂觀，部分地區土壤污染嚴重，在重污染企業或工業密集區、工礦開採區及周邊地區、城市和城郊地區出現了土壤重污染區和高風險區；土壤污染類型多樣，呈現出新老污染物並存、無機有機複合污染的局面；土壤污染途徑多，原因複雜，控制難度大；土壤環境監督管理體系不健全，土壤污染防治投入不足，全社會土壤污染防治的意識不強；由土壤污染引發的農産品質量安全問題和群體性事件逐年增多，成為影響群眾身體健康和社會穩定的重要因素。

    （三）加強土壤污染防治意義重大。土壤是構成生態系統的基本環境要素，是人類賴以生存和發展的物質基礎。加強土壤污染防治是深入貫徹落實科學發展觀的重要舉措，是構建國家生態安全體系的重要部分，是實現農産品質量安全的重要保障，是新時期環保工作的重要內容。各級環保部門要從全局和戰略的高度，進一步增強緊迫感、責任感和使命感，把土壤污染防治工作擺上更加重要和突出的位置，統籌土壤污染防治工作，切實解決突出的土壤環境問題。

    二、明確土壤污染防治的指導思想、基本原則和主要目標

    （四）指導思想。以科學發展觀為指導，以改善土壤環境質量、保障農産品質量安全和建設良好人居環境為總體目標，以農用土壤環境保護和污染場地環境保護監管為重點，建立健全土壤污染防治法律法規，落實土壤污染防治工作機構和人員，增強科技支撐能力，拓寬資金投入渠道，加大宣傳教育力度，夯實工作基礎，提升管理水平，切實解決關係群眾切身利益的突出土壤環境問題，為全面建設小康社會提供環境保障。

    （五）基本原則。

    預防為主，防治結合。土壤污染治理難度大、成本高、週期長，因此，土壤污染防治工作必須堅持預防為主；要認真總結國內外土壤污染防治經驗教訓，綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政措施，實行防治結合。

    統籌規劃，重點突破。土壤污染防治工作是一項複雜的系統工程，涉及法律法規、監管能力、科技支撐、資金投入和宣傳教育等各個方面，要統籌規劃，全面部署，分步實施。重點開展農用土壤和污染場地土壤的環境保護監督管理。

    因地制宜，分類指導。結合各地實際，按照土壤環境現狀和經濟社會發展水平，採取不同的土壤污染防治對策和措施。農村地區要以基本農田、重要農産品産地特別是“菜籃子”基地為監管重點；城市地區要根據城鎮建設和土地利用的有關規劃，以規劃調整為非工業用途的工業遺留遺棄污染場地土壤為監管重點。

    政府主導，公眾參與。土壤是經濟社會發展不可或缺的重要公共資源，關係到農産品質量安全和群眾健康。防治土壤污染是各級政府的責任。各級環保部門要在同級黨委政府統一領導下，認真履行綜合管理和監督執法職責，積極協調國土、規劃、建設、農業和財政等部門，共同做好土壤污染防治工作。鼓勵和引導社會力量參與、支持土壤污染防治。

    （六）主要目標。

    到2010年，全面完成土壤污染狀況調查，基本摸清全國土壤環境質量狀況；初步建立土壤環境監測網絡；編制完成國家和地方土壤污染防治規劃，初步構建土壤污染防治的政策法律法規等管理體系框架；編制完成土壤環境安全教育行動計劃並開始實施，公眾土壤污染防治意識有所提高。

    到2015年，基本建立土壤污染防治監督管理體系，出臺一批有關土壤污染防治的政策法律法規，土壤污染防治標準體系進一步完善；建立土壤污染事故應急預案，土壤環境監測網絡進一步完善；土壤環境保護監管能力明顯增強，公眾土壤污染防治意識顯著提高；土壤污染防治規劃全面實施，土壤污染防治科學研究深入開展，污染土壤修復與綜合治理示範項目取得明顯成效。

    三、突出土壤污染防治的重點領域

    （七）農用土壤環境保護監督管理。以基本農田、重要農産品産地特別是“菜籃子”基地為監管重點，開展農用土壤環境監測、評估與安全性劃分。加強影響土壤環境的重點污染源監管，嚴格控制主要糧食産地和蔬菜基地的污水灌溉，強化對農藥、化肥及其廢棄包裝物，以及農膜使用的環境管理。對污染嚴重難以修復的耕地提出調整用途的意見，嚴格執行耕地保護制度。積極引導和推動生態農業、有機農業，規範有機食品發展，組織開展有機食品生産示範縣建設，預防和控制農業生産活動對土壤環境的污染。

    （八）污染場地土壤環境保護監督管理。結合重點區域土壤污染狀況調查，對污染場地特別是城市工業遺留、遺棄污染場地土壤進行系統調查，掌握原廠址及其周邊土壤和地下水污染物種類、污染範圍和污染程度，建立污染場地土壤檔案和信息管理系統。

    建立污染土壤風險評估和污染土壤修複製度。對污染企業搬遷後的廠址和其他可能受到污染的土地進行開發利用的，環保部門應督促有關責任單位或個人開展污染土壤風險評估，明確修復和治理的責任主體和技術要求，監督污染場地土壤治理和修復，降低土地再利用特別是改為居住用地對人體健康影響的風險。

    對遺留污染物造成的土壤及地下水污染等環境問題，由原生産經營單位負責治理並恢復土壤使用功能。加強對化工、電鍍、油料存儲等重點行業、企業的監督檢查，發現土壤污染問題，要及時進行處理。區域性或集中式工業用地擬規劃改變其用途的，所在地環保部門要督促有關單位對污染場地進行風險評估，並將風險評估的結論作為規劃環評的重要依據。同時，要積極推動有關部門依法開展規劃環境影響評價，並按規定程序組織審查規劃環評文件；對未依法開展規劃環評的區域，環保部門依法不得批准該區域內新建項目環境影響評價文件。

    按照“誰污染、誰治理”的原則，被污染的土壤或者地下水，由造成污染的單位和個人負責修復和治理。

    造成污染的單位因改制或者合併、分立而發生變更的，其所承擔的修復和治理責任，依法由變更後承繼其債權、債務的單位承擔。變更前有關當事人另有約定的，從其約定；但是不得免除當事人的污染防治責任。

    造成污染的單位已經終止，或者由於歷史等原因確實不能確定造成污染的單位或者個人的，被污染的土壤或者地下水，由有關人民政府依法負責修復和治理；該單位享有的土地使用權依法轉讓的，由土地使用權受讓人負責修復和治理。有關當事人另有約定的，從其約定；但是不得免除當事人的污染防治責任。　　

    四、強化土壤污染防治工作措施

    （九）搞好全國土壤污染狀況調查。各級環保部門要按照全國土壤污染狀況調查工作的統一部署，加強溝通協調，有效整合資源，強化質量管理，落實配套資金，確保調查的進度和質量；在搞好調查成果集成的基礎上，組織對調查成果的開發利用，服務於國家和地方經濟社會發展。同時，要嚴格執行國家有關保密的規定，做好數據、文件、資料、報告的信息安全和保密工作，確保萬無一失。

    （十）建立健全土壤污染防治法律法規和標準體系。抓緊研究、制定有關土壤污染防治的法律法規和政策措施。加快制定污染場地土壤環境保護監督管理辦法，並組織好實施。組織制修訂有關土壤環境質量、污染土壤修復、污染場地判別、土壤環境監測方法等標準，不斷完善土壤環境保護標準體系。鼓勵地方因地制宜，積極探索制定切實可行的土壤污染防治地方性法規、標準和政策措施。

    （十一）加強土壤環境監管能力建設。把土壤環境質量監測納入先進的環境監測預警體系建設，制定土壤環境監測計劃並組織落實。進一步加大投入，不斷提高環境監測能力，逐步建立和完善國家、省、市三級土壤環境監測網絡，定期公佈全國和區域土壤環境質量狀況。加強土壤環境保護隊伍建設，加大培訓力度，培養和引進一批專門人才。制定土壤污染事故應急處理處置預案。編制國家和省級土壤污染防治專項規劃，並組織實施。國家和地方環境保護規劃應包括土壤污染防治的內容，並提出具體的目標、任務和措施。

    （十二）開展污染土壤修復與綜合治理試點示範。根據土壤污染狀況調查結果，組織有關部門和科研單位，篩選污染土壤修復實用技術，加強污染土壤修復技術集成，選擇有代表性的污灌區農田和污染場地，開展污染土壤治理與修復試點。重點支持一批國家級重點治理與修復示範工程，為在更大範圍內修復土壤污染提供示範、積累經驗。

    （十三）建立土壤污染防治投入機制。地方要加大土壤污染防治投入，保證投入每年有所增長。中央集中的排污費等專項資金安排一定比例用於土壤污染防治，保證資金逐年增加並適當向中西部地區傾斜；地方也應在本級預算中安排一定資金用於土壤污染防治。我部將協調中央財政部門視情況對地方土壤污染防治給予資金補助。財政資金重點支持土壤環境監測、污染場地調查與評估、土壤污染防治科學研究和技術開發、污染土壤修復與綜合治理示範工程建設。按照“誰投資、誰受益”的原則，引導和鼓勵社會資金參與土壤污染防治。

    （十四）增強科技支撐能力。組織開展土壤環境質量評價方法與指標體系、土壤污染風險評估技術方法等研究。研究開發污染土壤修復技術，編制污染土壤修復技術指南，制定土壤污染防治技術政策和土壤污染防治最佳可行技術導則，篩選污染土壤修復實用技術。推動建成一批土壤污染防治國家重點實驗室和土壤修復工程技術中心。研製一批國家土壤分析測試方法和標準樣品，開發污染土壤修復裝備。積極開展國際合作與交流，不斷提升我國土壤污染防治科技水平。

    （十五）加大土壤污染防治宣傳、教育與培訓力度。發揮輿論導向作用，充分利用廣播電視、報刊雜誌、網絡等新聞媒體，大力宣傳土壤污染的危害以及保護土壤環境的相關科學知識和法規政策。把土壤污染防治融入學校、工廠、農村、社區等的環境教育和幹部培訓當中，引導廣大群眾積極參與和支持土壤污染防治工作。

    二○○八年六月六日