國家煤礦安全監察局關於煤礦安全生産
百日督查專項行動第一階段督查情況的通報
煤安監監察〔2008〕17號

各省級煤礦安全監察機構：

    按照《國務院辦公廳關於開展安全生産百日督查專項行動的通知》（國辦發明電〔2008〕22號）統一部署，4月21日至5月21日，國家安全監管總局、國家煤礦安監局派出的煤礦安全生産百日督查專項行動（以下簡稱“百日行動”）7個督查組，分赴山西、黑龍江、四川、重慶、貴州、雲南、湖南等省（市）開展了第一階段督查工作。

    這次“百日行動”時間長、範圍大、有深度，是國家安全監管總局新一屆黨組抓好安全生産工作落實的一次重要創新，是對地方各級政府和企業安全生産各項工作的一次極大促進。督查工作開展伊始，張德江副總理到內蒙古、山西對煤礦安全生産進行了考察，並召開了有26個産煤省（區、市）政府分管負責同志出席了全國煤礦安全生産座談會，國家安全監管總局黨組書記、局長王君在座談會上對“百日行動”專門提出了要求，並赴四川地震災區一線指揮安全監管、監察系統抗震救災工作。地方各級政府領導同志高度重視，認真安排部署，親自率隊督查。國家安全監管總局黨組成員分片包乾，一手抓“百日行動”，一手抓抗震救災；國家煤礦安監局領導同志一直堅持在督查工作第一線。

    第一階段，各督查組共督查産煤市（地）11個、産煤縣（區）35個，檢查各類煤礦294處，查出各類隱患1403條，其中重大隱患160條，下達執法文書89份，責令停産整頓礦井48處，罰款184.6萬元。從總的情況看，這次“百日行動”已經取得了階段性成果。現將第一階段督查情況通報如下：

    一、各地在煤礦安全生産工作中好的做法和特點

    （一）地方政府安全發展的理念得到加強

    各地黨委、政府高度重視煤礦安全生産工作，通過壓減全省煤礦數量，提高辦礦質量，從根本上解決煤礦安全生産問題。山西省委、省政府近三年緊緊圍繞“小煤礦關閉、資源整合、大集團戰略”三大戰役開展工作，全省煤礦數量已降至2806處。在5月6日召開的全國煤礦安全生産座談會上，省政府提出到2010年，全省煤礦數量再減少30%。貴州省堅持實行嚴格的目標管理，各市（地）政府與有關部門、産煤縣（區）、鄉（鎮）簽訂了安全目標責任書，分解安全控制指標，明確監管職責和獎懲辦法，實行安全生産“一票否決”。

    （二）將煤礦安全生産工作納入了國民經濟和社會發展“十一五”規劃

    各地結合本地實際，將煤礦安全生産列入“十一五”規劃的重要內容之一，推進煤炭工業健康發展。雲南省曲靖市政府將“安全事故得到有效控制，安全生産實現根本好轉”列為政府的工作目標，明確提出在經濟建設中，“所有的發展首先必須保證安全發展，所有的投入首先必須保證安全投入，所有的責任首先必須落實安全責任”。貴州省根據全省煤礦煤層賦存條件差、安全基礎管理相對薄弱的現狀，把煤礦安全生産工作納入國民經濟和社會發展“十一五”規劃。湖南省委、省政府將煤礦安全生産納入全省“十一五”經濟社會發展的總體規劃，列入政績考核的重要內容。

    （三）制定措施嚴格考核，進一步落實煤礦安全生産責任

    各地進一步明確和落實各級政府和部門領導幹部安全生産職責，加大了行政領導幹部履行安全生産職責的考核和責任追究。四川省實行了重特大安全事故述職檢查制度，政府負責人、部門負責人及監管人員下井檢查等制度。重慶市有關區、縣黨政領導班子按照“誰主管、誰負責”、“管生産必須管安全”的要求，全面落實“一崗雙責”的工作職責，區、縣政府主要負責人擔任安委會主任，分管負責人擔任安委會副主任；市政府建立了聯絡區（縣）安全生産工作制度，各區、縣、鄉鎮實行了領導安全生産包保責任制。黑龍江省鶴崗、雙鴨山市政府明確安全職責分工，採取一把手負總責、班子成員負聯責、分管領導負專責的辦法，每人包保一個區的煤礦安全生産工作；區（縣）委、人大、政府和政協也相應明確職責，每個人包保一個煤礦，在市安全監管局設立了煤礦安全執法隊，由縣處級行政部門副職擔任駐區督導員。

    （四）加大政策治本力度，建立健全煤礦安全生産法規和工作制度

    各地根據國家近年來頒布的有關安全生産法規，出臺了一系列地方法規和規範性文件，進一步加大了政策治本力度，規範了煤礦的安全生産工作。山西省先後出臺了《山西省安全生産條例》、《山西省實施礦山安全法辦法》等地方法規及打擊非法違法煤礦行政處罰辦法、煤炭資源整合和有償使用辦法等四個政府規章，形成了較為完整的安全生産法律和制度體系。黑龍江省下發了《關於進一步加強煤礦安全生産工作的決定》、《關於切實加強地方煤礦安全監管隊伍建設的通知》、《關於貫徹落實下井帶班制度強化現場監督檢查的實施意見》等十多個文件，完善了以責任制為核心的安全生産制度措施。

    (五)加強對煤礦安全生産工作的領導，強化煤礦安全監管

    各地在加強安全監管、監察工作的同時，注重加強煤礦執法隊伍建設，逐漸形成了比較完整的監管體系。黑龍江省在9個産煤市（地）、38個産煤縣（市、區）政府設立了1名專門抓煤礦安全生産工作的領導，組建了省、市、縣三級安全生産執法監察局，地方煤礦全部實行“駐礦專盯”。貴州省自2005年起，市、縣（區）、鄉（鎮）分別配備了專管安全的副市長、副縣（區）長、副鄉（鎮）長，在主要産煤鄉鎮全部設有煤管站及安全生産監督管理站。重慶市開縣建立了礦業管理所、電煤執法大隊，專職從事煤礦安全監管、服務的人員達到150余人。四川省將組建的安全生産專業執法隊伍按照公務員管理，規定每2個煤礦必須至少配備1名駐礦安監員，所需經費由財政預算支出。雲南省曲靖市政府專門給煤炭管理部門增加了編制，全市煤炭管理人員已達到1800人；組建了594人的煤礦安全監管執法隊伍；組建了375人的駐礦監督員隊伍，由政府頒發聘書、支付工資，長期派駐煤礦。

    （六）深入開展瓦斯治理“攻堅戰”

    各地繼續按照國家安全監管總局、國家煤礦安監局關於開展瓦斯治理攻堅戰的總體部署，貫徹落實瓦斯治理“十二字”方針、進一步深化瓦斯治理工作。山西省煤礦全部建立了瓦斯監控系統，97%的生産礦井已安裝煤炭産量監控系統和人員定位系統。四川省從2006年開始在全省小煤礦推動瓦斯抽採工作，省政府拿出1000多萬元資金引導、鼓勵煤礦瓦斯抽採系統建設。重慶市各區、縣煤與瓦斯突出礦井大多數安裝和使用了井下移動式瓦斯抽放系統，並正在積極推進地面固定瓦斯抽放系統建設。湖南省政府組織81名高瓦斯、煤與瓦斯突出煤礦的礦長到河南、安徽等地參觀學習瓦斯治理先進經驗，要求煤與瓦斯突出煤礦必須在年底前建成地面抽放系統。

    (七)深化小煤礦整頓關閉工作

    各地採取嚴格執法，制定鼓勵小煤礦退出市場經濟政策等多種方式，進一步推進煤礦的整頓關閉工作。貴州省六盤水市把煤礦整頓關閉、整合技改同隱患排查、報告、治理和監控納入日常性、經常性執法檢查之中。全市地方煤礦數量由整頓關閉前的521處，減少到現在的289處。湖南省在2005、2006年相繼關閉583處煤礦的基礎上， 2007年實施“一攬子”方案，關閉煤礦516處，將煤礦總數控制在1120處以內；同時準備3年列支3.8億元轉移支付資金，專項用於整頓關閉。山西省太原市決定將全市86處9萬噸/年煤礦全部關閉，逐步退出煤礦採掘業，並在2008年財政預算中列出專項資金4.5億元用於關閉補助費用，力爭在2008年6月底前完成，使全市煤礦數量控制100處左右。

    （八）認真搞好隱患排查治理專項行動

    各地黨委、政府高度重視，認真安排部署隱患排查治理專項行動，積極組織開展了督查活動。四川省2007年把30個縣作為全省煤礦安全監管重點縣，對27處Ⅰ級水害隱患煤礦列入省政府管理的重大隱患，實行省控省管省督辦。山西、貴州省按照隱患排查治理“誰檢查、誰負責、誰簽字”的工作原則，落實檢查人員責任，對排查出的隱患嚴格按照“編號登記、掛牌督辦、限期整改、專人負責、復查銷號”的要求，認真落實隱患治理的人員、資金、措施、進度和責任。湖南省政府召開專題會議，貫徹落實全國煤礦安全生産座談會議精神，組織百日千人督查專項行動；郴州市召開電視電話會議、衡陽市召開常委會專門安排部署，郴州市桂陽縣成立了由縣委書記任組長、縣長任常務副組長的領導小組，開展大排查大整改活動。

    （九）嚴厲打擊煤礦非法違法開採

    採取措施，進一步規範採礦秩序，堅決打擊非法無證開採、超層越界開採等違法活動，採礦秩序有了進一步好轉。貴州省六盤水市政府紮實開展了清查、造冊登記、建檔、填平、復耕、豎牌、監控等一系列工作，取得了明顯成效。許多鄉鎮與農戶簽訂了打擊非法開採責任書。授權有證煤礦在本礦界範圍內開展巡查和取締非法開採的相關工作，通過這些措施，基本扭轉了無證非法盜採煤炭資源的嚴重局面。山西省在臨汾2007年“12.5”事故後，省政府出臺了《關於嚴厲打擊非法違法開採煤炭的通告》，持續保持打擊非法違法煤礦的高壓態勢。2005年以來，累計取締非法開採礦點9000多處，對盜採資源的組織者和有關責任人進行了嚴厲處罰。

    （十）積極推進大集團整合和幫扶小煤礦工作

    積極引進大集團兼併、收購、控股、託管整合小煤礦，組建地方大集團和地方國有公司，以鬆散型、緊密型、漸進式整合管理小煤礦，對符合資源、財力、管理的煤礦實施機械化升級改造。山西省忻州市提出“四個一批”，即：大礦控股，辦一批大礦；託管一批；地方管理公司管理一批；關閉一批。實施“民退國進，小退大進”。貴州省六盤水市政府成立了幫扶地方小煤礦工作領導小組，負責選擇、推薦被幫扶煤礦，縣（區）級煤礦安全監管和煤炭管理部門負責督促被幫扶煤礦落實幫扶工作措施，重點幫扶災害嚴重、專業技術力量薄弱、有一定的可靠資源、産量較大、有發展前途的地方小煤礦。

    二、尚存在的主要問題

    （一）有的地方政府對安全生産兩個主體責任的落實缺乏治本之策

    湖南省一些重點産煤縣（市）行業主管部門領導以不懂煤礦為名，從來不下井。全省36個主要産煤縣（市、區）煤炭局局長中，有27個是由非煤炭專業的原鄉鎮或其他部門領導擔任，佔75%。耒陽市煤炭局幹部職工多達212名，只有不到10%的專業人員；山西省各級政府採取了縣領導包片，鄉領導包礦，礦上派駐安監員、技術特派員等一系列措施，收效卻不大，沒有根本解決煤礦數量多、辦礦標準低、從業人員素質差等問題。四川省一些政策措施在基層，特別是在煤礦企業存在層層遞減、落實不到位的現象。企業主要負責人和經營管理人員下井帶班制度執行不嚴格，普遍存在只下井不帶班、只計次數不計時間以及下井集中在早班，晚班空檔的情況。

    （二）煤礦基礎條件差，安全生産基礎工作仍很薄弱

    四川省煤礦專業技術人才匱乏，部分煤礦業主素質較低，安全意識差，監管監察指令落實不及時；礦井應急預案不完善。重慶市有的煤礦對新招工人未按規定進行安全教育和培訓。貴州省缺乏煤礦安全培訓的針對性，部分煤礦安全管理人員未經安全培訓，特種作業人員嚴重不足，無證上崗問題仍然存在。雲南省曲靖市仍有171處礦井未實現雙回路供電（佔34%），157處礦井還在採用非正規穿巷採煤法（佔31%），井下採用人力推車的礦井還有240處（佔48%）。湖南省煤礦開採方法落後，機械化程度極低，全省只有237處煤礦佈置了壁式採煤工作面、僅佔總數的21.2%，全省實行機械化開採的煤礦僅有3處。

    (三)隱患排查治理力度層層衰減

    貴州省一些鄉鎮及所屬煤礦對隱患排查治理工作重視不夠，自查不全面、不深入，重大隱患排查流於形式，有的只有排查沒有報告制度，有的無實施方案、有的沒有分級建檔管理。一些煤礦對非常直觀、容易發現的重大安全隱患視而不見，個別國有大礦主要負責人不知道本礦存在哪些較大隱患。山西省隱患排查治理工作到了基層具體部門、鄉鎮和小煤礦後，力度逐漸衰減，太原古交市有的鄉領導對隱患排查工作不清楚；忻州寧武縣的棲鳳煤礦負責人對“隱患治理年”競不知道；原平市去年排查出的煤礦隱患總數僅87條，其中重大隱患僅3條，而督查組此次從3處生産礦井就查出隱患65條。

    （四）非法開採、“以採代探”現象仍然比較嚴重

    湖南省現有526處煤礦採礦許可證過期，佔頒證總數的47.2%；253處煤礦安全生産許可證過期，佔頒證總數的23.6%；472處煤礦煤炭生産許可證過期，佔頒證總數的44.1%，這些煤礦有相當部分在違法組織生産。耒陽市有近80%的煤礦存在超層越界開採行為；郴州、衡陽市有105處非法煤礦在組織生産，永興縣有17處無證非法煤礦開採時間長、規模大。山西省原平市、寧武縣均發現有非法私挖亂採的現象，近期太原、忻州市公安局分別破獲的幾起私制炸藥等火工品案件，也從側面説明非法私挖亂採問題在一些地方仍然很突出。重慶市産煤區、鎮雖採取了一些打擊措施，但打擊力度不夠，南川區水江鎮有30多處、東城辦事處有20多處已關閉小煤礦存在死灰復燃問題。

    （五）國有大礦仍然存在超能力生産問題

    山西省部分國有煤礦超能力生産可能導致事故的問題較為突出，導致這種現象的原因主要是項目立項審批手續複雜、環節繁多、時間漫長，許多企業採取了“批小建大”的辦法。寧武縣潞寧煤業有限責任公司的年産60萬噸礦井，2007年生産124萬噸，超能力107%，今年1至4月份已經生産原煤74萬噸，超能力270%。按年産500萬噸建設投産的神華集團神東分公司保德煤礦，2007年實際生産1423萬噸，超能力185%，今年1至4月份已經生産原煤484萬噸，超能力190.5%。

    （六）煤炭資源整合工作進展緩慢

    四川省資源整合工作方案已于2007年1月經省政府批復，但目前多數礦井仍然處在採礦範圍劃定和開採設計等前期準備階段。重慶市絕大部分區縣的資源整合煤礦僅經國土部門批准了礦權設置，資源調查工作還沒有全面開展。部分被整合礦井仍在生産，石柱縣大同、石豐、銅天槽三個生産能力1－2萬噸/年的被整合礦井，沒有按照國家關於資源整合礦井“先關閉、後整合”的規定予以關閉，仍在繼續生産。山西省整合程序複雜、小煤礦在整合中借機要價，以及對外省大集團進入的限制等因素，整合工作速度緩慢。貴州省關閉與整合的矛盾較為突出，許多整合主體礦井不具備安全生産條件仍在生産，有的礦井雖整合關閉，但沒有達到關閉、填平的要求。湖南省計劃在今年底以前完成整合技改的煤礦有571處，到目前為止，只有86處報批了整合設計和安全專篇。郴州、衡陽市370處保留煤礦中，有203處需要進行資源整合或技改擴能，而目前已批復初步設計及安全專篇的僅21處。

    （七）整頓關閉工作存在較大差距

    山西省小煤礦的關閉缺乏穩定的政策和長遠的規劃。致使目前保留的小煤礦業主心裏沒底，無心投入，一門心思拼命生産，或擇機轉讓，擬關閉礦也在關閉前最後瘋狂生産。湖南省兩年多來共關閉煤礦1099處，但徹底關閉的只有443處，僅佔40.3%。部分關閉後被納入資源整合的煤礦，生産系統基本保持完整，極易造成非法生産。耒陽市37處被整合煤礦中有29處在非法組織生産，佔78%；2006年12月26日因超層越界挖垮國有新星煤礦立井井筒的郴州市永興縣復和鄉新四煤礦、華僑煤礦，雖省政府已明令關閉，但其至今停而未關。

    （八）安全生産基礎條件及技術管理亟待提高　

    貴州省鄉鎮煤礦多數存在通風系統不完善、“四位一體”防突措施不落實、瓦斯超限等問題，多數小煤礦沒有進行突出鑒定；同時在勞動組織上不能嚴格按照正規循環的要求組織採掘工作，規程設計與現場出入較大、空頂作業、支護質量差，甚至無支護現象比較普遍。山西省太原、忻州兩市，近三分之一的煤礦企業沒有實現真正的雙回路供電，煤礦的用工合同簽訂率、用工備案率、職工培訓率和工傷保險參保率沒能完全達到100%。重慶市瓦斯治理和防突工作還有死角，有的礦井瓦斯超限頻繁，瓦斯濃度甚至達到爆炸界限。不少小煤礦通風監測和瓦斯檢查人員不足，瓦斯檢查制度執行不嚴。

    (九) 對煤礦安全監察意見反饋不及時，落實難

    湖南煤礦安全監察機構2007年1月至2008年4月，對市（州）、縣（市、區）政府及有關部門下達《加強和改善煤礦安全管理的監察意見》141份，只收到113份反饋意見，反饋率為80%；其中對耒陽市政府下達14份，至今不見任何反饋意見。向有關市、縣政府提請關閉50處煤礦，只關閉了8處，至今仍有24處未提出是否關閉的意見。婁底分局曾于2006年5月和2007年6月兩次提請邵陽市政府關閉市屬短陂橋煤礦，邵陽市政府分別於2006年6月和2007年7月2次回復不予關閉，今年5月17日該礦發生了較大瓦斯爆炸事故，死亡8人。

    （十）對存在的通風、瓦斯方面的隱患治理重視不夠

    四川省一些煤礦隱患排查與治理未落實整治資金、人員、期限、措施、預案等內容；檢查發現部分煤礦通風設施不完善，無防爆門，風量計算和分配不合理。廣元市14處開採與突出礦井同一煤層的煤礦沒有申請進行突出危險性鑒定，有37處高瓦斯礦井沒有按規定建設瓦斯抽採系統。重慶市天府、南桐、松藻公司均未將瓦斯超限等列入重大安全生産隱患進行掛牌督辦，限期治理；有的對發現的隱患不是積極採取措施進行整改，而是想辦法尋找客觀原因；有的煤礦企業擔心排查出隱患被罰款，對查出的隱患少報或不報，如南川區水溪煤礦雖今年以來自查出隱患上百條，但向督查組彙報今年前4個月自查隱患只有幾條。湖南省有4處煤礦井下發現5個“瓦斯庫”，其中有3條盲巷瓦斯濃度達到10%以上，沒有任何攔人措施；有的煤礦從3月12日至5月3日的50多天裏，停電多達58次，造成井下瓦斯多次超限。

    （十一）部分小煤礦經常處於不正常生産狀態

    山西省各市只要有重特大事故發生，或遇有重大政治活動、會議或節假日，地方政府就採取停産的辦法“防範”事故。小煤礦春節停産放假、節後復産復工這一企業行為逐步演變為政府行為。據了解，全省1937處生産礦井，目前已復産的1183處，僅佔總數的61%。據統計，2007年，有的小煤礦最多能正常生産三個月，因此導致小煤礦往往在有限的生産時間內開足馬力超能力生産，或在不允許生産的時間內偷偷生産，成為釀成事故的重大隱患。由於小煤礦停産時間過長，系統不正常，也易導致井下隱患不斷出現。

    各單位要繼續貫徹落實《國務院辦公廳關於開展安全生産百日督查專項行動的通知》（國辦發明電〔2008〕22號）文件的要求，加強對“百日活動”的領導，要把握前一階段督查情況，進一步明確“百日行動”第二、三階段的工作重點。對在督查中發現的問題，要督促各地政府制定措施，安排資金、明確責任，限期整改，確保煤礦安全生産百日督查專項行動取得明顯成效，進一步促進煤礦安全生産。

    請各省級煤礦安全監察機構將此文轉發至所屬各監察分局。

國家煤礦安全監察局文件

二○○八年六月二十日