立足宏觀全局 發揮建設性作用 預算執行審計工作得到不斷深化和提高
——2008年中央預算執行和其他財政收支審計工作報告的特點
8月27日，劉家義審計長受國務院委託向第十一屆全國人大常委會第四次會議作了《關於2007年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》。這個報告堅持深入貫徹落實科學發展觀，牢牢把握預算執行這一主線，立足於推進法治、維護民生、推動改革、促進發展，立足於發揮審計作為經濟社會運行 “免疫系統”的功能，更加注重從宏觀上把握全面情況，從總體上反映帶有普遍性、傾向性的問題，從完善體制機制的角度提出建設性意見和建議，既充分肯定了中央預算管理的成效和經驗，又深刻揭示了預算執行中存在的問題和弊端，體現了審計工作的進一步深化和發展。與往年相比，今年的審計工作報告主要有以下特點：
一、進一步增強了總體評價的完整性和針對性
全面反映預算執行的總體情況，不僅能夠為政府加強宏觀管理提供重要依據，也有利於人大及其常委會更好地履行審查預算和監督政府預算執行的職責。今年的審計工作報告改變了以往報告在反映中央預算執行審計情況之前，先全面表述中央預算執行整體概況的做法，而是立足於宏觀管理和財政預算改革的全局，通過深入分析審計情況，有針對性地提出關於中央預算執行總體情況的審計評價，即“審計結果表明，2007年，在黨中央、國務院的正確領導下，國民經濟保持了增長較快、結構優化、效益提高、民生改善的良好態勢，中央財政在改善宏觀調控、構建和諧社會、促進國民經濟又好又快發展等方面發揮了重要作用”，接著從“繼續實施穩健的財政政策，中央預算執行和其他財政收支總體情況較好”、“中央財政支出結構進一步優化，加大了對‘三農’、教育、醫療、社保等重點領域的投入”、“公共財政體系建設逐步推進，財政轉移支付制度不斷完善”三個方面進一步評價了中央預算執行的總體成效，從“做好2007年中央預算執行和其他財政收支工作”、“認真整改去年審計發現的問題”兩個方面進一步評價了中央部門預算執行的總體情況，同時提出“還存在一些違法違規和管理不規範問題，影響了相關政策措施的實施效果，以及財政資金和國有資産的安全完整”。這樣，一開篇就給出了關於中央預算執行情況的總體概念，而且報告的每個部分都貫穿了總體評價、發現的問題、造成的後果、審計處理意見和被審計單位的整改情況這一敘述脈絡，保證了反映情況的全面性和完整性。同時，今年的報告在體例上，將財政部和發展改革委的問題歸納在“中央財政管理審計情況”這一框架裏進行了集中反映。這樣的調整，改變了以往按中央部門分類的做法，有利於從整體上把握中央財政管理情況。
二、更加注重從體制、機制層面揭示中央預算執行和其他財政收支中存在的突出問題
從這些年的審計工作報告可以看出，預算執行中的違法違規問題是逐年下降的，如今年中央部門本級預算執行審計發現的問題中，僅有2%屬於違法違規問題，而且有相當一部分違法違規問題是由於體制、機制不夠完善等方面因素造成的。因此，今年的審計工作報告，一方面進一步加大了對重大和典型性問題的揭示力度，如反映中央部門預算執行審計情況時，共對20個部門、單位點了名；在報告的每個部分，都揭示了審計發現的案件數量、有關責任人員的處理情況，還披露了個別情節惡劣、性質嚴重的重大案件；另一方面更加注重把握分析總體情況，從體制、機制層面揭示中央預算執行和其他財政收支中存在的突出問題，像今年報告反映的問題，有些是多年以來一直沒有得到徹底解決的，如“財政部批復的部分中央部門項目支出預算年初不細化”、“教育部、中科院等28個部門年初預算不細化、不完整和批復不及時等問題174.98億元”、“水利部、知識産權局等15個部門所屬的59個單位預算不細化、不完整和批復預算不及時等問題9.81億元”；有些是管理不嚴格、政策執行不到位造成的，如“向十一屆全國人大一次會議報告的2007年中央預算執行情況不夠詳細和完整”、“未及時完成對49項行政事業性收費項目的清理規範工作”、“未及時清理中央農業綜合開發財政有償資金”、“向不承擔國債分銷業務的社保基金理事會支付國債發行手續費”、“未完成南水北調工程基金徵繳任務”、“少數投資項目審批把關不嚴，安排投資失當”；有些是制度不夠完善造成的，如“批准金融保險企業用工效挂鉤辦法核定的職工工資作為企業所得稅納稅扣除額”、“世界銀行貸款項目債務減免管理制度還不夠健全、完善”、“污水處理廠項目中央投資補助標準不一”；有些是改革的難點問題，如轉移支付“結構不夠合理，一般性轉移支付安排比例較低”、“部分專項轉移支付設立時間長、分配數額相對固定，已成為對地方的穩定財力補助”等。針對這些問題，審計工作報告提出了“進一步改進預算編制，提高預算的準確性、科學性和透明度”、 “積極推進財政體制改革，完善財政轉移支付制度”的建議，以推進深化改革、加強管理，發揮審計的建設性作用，從根本上促進這些問題切實得到解決。
三、更加注重從行業、制度層面揭示宏觀政策執行方面存在的普遍性、傾向性問題
今年的審計項目，如鐵路建設項目、中央支農專項資金、農村義務教育經費、國有土地使用權出讓金、救災資金、住房公積金、農村社會養老保險基金等都涉及國家宏觀政策的執行和落實。對這些項目，審計工作報告注重在進行歸納分析的基礎上，全面評價政策執行情況和效果，集中反映帶有普遍性和傾向性的問題。正是基於這方面的考慮，報告沒有一一羅列被審計單位，沒有更多地列舉具體案例，而是著重反映整個行業或整個資金中存在的一些共性問題。對鐵路建設項目，主要揭示了“部分鐵路項目建設管理中還存在違規轉分包工程、多列預算、多結算工程款等問題”，而且特別指明了有多少項目存在這些問題。對中央支農專項資金、農村義務教育經費、救災資金、住房公積金、農村社會養老保險基金等民生資金，一方面著力揭示損害人民群眾利益的問題，如“擠佔挪用、違規發放個人住房公積金貸款問題仍然存在，部分資金面臨損失風險”、“仍有一些部門和單位將2.58億元救災資金用於了彌補行政經費、建設辦公樓等方面”；另一方面著力反映政策執行中存在的問題，如“一些地方將集體補助和財政補貼較多地補給了村幹部”、“2006年，1947個縣中，有1484個縣的參保農民人均領取的養老金低於當地農村最低生活保障標準；領取農保養老金的331萬農民中，領取額低於當地農村最低生活保障標準的佔88%，有120萬人月領取額在10元以下，佔36%”、“一些地方農村義務教育經費投入不到位、撥付不及時”、“有的地方住房公積金管理機構未調整到位，少數企業和單位仍存在違規自行歸集住房公積金”等問題。這樣從總體上集中反映帶有普遍性和傾向性的突出問題，有利於引起重視，更能有效地為加強宏觀管理提供決策依據，促進更好地研究和解決這些共性問題，提高中央預算管理的整體水平。
同時，對國有企業的審計，也注重選擇同一個行業內的若干有代表性的企業進行審計，揭示行業改革中的重點問題。如，對5戶電信企業的審計調查，揭示了2002年電信體制改革以來影響行業整體效益的突出問題是“重復投資導致資源閒置浪費，部分投資項目效益較低”；對3家鐵道部鐵路運輸企業的審計，指出“主業與多元經營企業之間産權關係、業務關係和分配關係不夠清晰，一些多元經營企業依託主業優勢違規和不規範收費”。這類問題的揭示和分析，對促進企業深化改革和長遠發展，都有積極作用。
四、更加注重從提高行政效能層面推進財政資金績效審計
大力推進績效審計，既是我國審計創新與發展面臨的重要問題，也是深入貫徹落實科學發展觀，實現經濟社會又好又快發展，推進行政管理體制改革，建立責任政府和效能政府，全面履行審計監督職責的必然要求。今年的審計工作報告通篇體現了績效理念，各項審計中都關注了績效問題，如在對發展改革委的審計中，延伸審計調查了煤礦安全改造、危險廢物和醫療廢物處置設施建設、物資儲備綜合倉庫安全改造和成品油儲備庫改擴建等3類投資專項的403個項目，發現“部分項目難以按期完工”、“一些項目建成後未達到預期效果”、“少數項目單位資質不符合規定”；在對中央部門的審計中，發現“商務部、財政部等20個部門因預算編制不合理、項目執行進度緩慢等，2007年底共結余資金73.41億元，致使這些資金當年不能發揮作用”；在對國有企業的審計中，發現決策不當、管理不善造成“損失或潛在損失16.63億元”，“有的企業套取轉移資金存放賬外、以委託理財名義挪用資金、騙取銀行貸款用於炒股等造成國有資産流失5.72億元”。同時，還組織了一些專項的績效審計項目，如為貫徹落實國務院關於降低行政運行成本的精神，對18個省（市）稅務部門徵稅成本進行了審計調查，揭示出稅務部門“人員支出水平較高”、“辦公用房面積超標”、“無編制和超編制購置小汽車”、“招待費、會議費、培訓費和出國費控制不夠嚴格”；對50個外國政府貸款項目的績效審計調查，發現“有10個項目未實現其總體目標”、“33個項目存在資産長期閒置、利用率不高和損失浪費問題”；對世界銀行貸款西南扶貧項目和秦巴山區扶貧項目的績效審計，發現“有2.87億元扶貧資金效益不佳，個別貧困縣因項目失敗還背上了較重的債務負擔”。
五、更加注重從維護國有資産運營安全的層面分析問題和提出建議
維護國家經濟安全和國家利益是審計機關的首要任務。如對金融機構的審計，更加注重從維護國家金融安全的角度，揭示重大違法違紀問題，而且著眼于從微觀層面發現問題，從宏觀制度層面反映問題，揭示了國家開發銀行“部分信貸業務存在風險，主要是一些中長期信貸業務的貸款主體不符合要求，一些貸款在抵押擔保方面過度依賴地方財力等”、“4家公司處置資産回收的現金尚不足以償還再貸款及金融債券利息，對公司持續經營有較大影響”等問題。為此，報告提出了應“明確金融國有資産的收益分配和預算管理制度，確保國有資産安全”，並建議“研究制定金融企業國有資産産權登記、産權轉讓、國有資本經營預算、業績考核、責任追究等方面的制度辦法”，“確保金融國有資産保值增值”。
六、更加注重反映審計查出問題的整改情況
審計的最終目的是查明真實情況，促進糾正和解決存在問題，從而使審計成果轉化為行政力和生産力，轉化為依法行政的推動力。今年的審計工作報告，在反映2006年審計工作報告披露問題整改情況的同時，還揭示了這次預算執行情況審計查出問題的初步整改情況。如對中央部門的整改情況從“認真整改去年審計發現的問題”、“這些部門在審計前開展了自查自糾，發現各類問題301個，已糾正5.49億元”、“在審計過程中，已有10個中央部門整改審計查出的問題37.35億元”三個方面進行了全面客觀的反映。對這次審計查出問題的全面整改情況，國務院將在今年年底前向全國人大常委會作出專題報告。對各部門、單位的審計結果和整改情況，審計署將依法予以公告。
七、更加注重促進宏觀調控相關政策措施的協調配合
在綜合分析這些年審計情況的基礎上，著眼于促進宏觀調控相關政策措施的協調配合，今年的審計工作報告提出了“加強預算執行管理，統籌考慮財政資金使用、國債發行和貨幣政策的協調”的審計建議，並且明確提出財政部要“增強預算執行的均衡性，降低財政支出的波動幅度，減少國庫資金大量沉澱”，“國債的發行規模、結構和時間要結合國庫存款餘額統籌安排，國庫資金的使用要注意與貨幣政策的協調”。這體現出審計的視野更寬，服務於宏觀調控的主動性更強，更加注重發揮審計的建設性作用。
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2007年中央預算執行和其他財政收支審計工作報告（全文）
