把安全發展作為系統工程精心謀劃
——論在民航工作中樹立持續安全理念

李家祥

    通過學習實踐科學發展觀活動，我們更加深刻地認識到，樹立持續安全理念、實現民航安全發展是個系統工程，只有統一認識，堅定信心，明確思路，求真務實，才能使科學發展觀在民航工作中真正得到貫徹落實。

    準確把握持續安全理念的科學內涵

    在醞釀和提出持續安全理念過程中，一些同志曾經有過顧慮和擔心：民用航空是一個風險性大、社會關注度高的特殊行業，安全這個話不好講，持續安全這個話更不好講，一旦有事，不是自打嘴巴嗎？安全講多了，持續安全講多了，會不會把自己逼得沒有退路了呢？ 其實，這都是由於學習、思考的局限性所致。對於安全發展和持續安全問題，所有業內人士都有一個深入學習、深刻思考的問題，也都有一個解放思想、創新思維的問題。

    我們講安全發展，講持續安全理念，首先要對“安全”二字有個科學而準確的認識。什麼是安全？一般的看法是，安全就是不出事，而國際民航組織有個比較科學的定義，“安全是一種狀態，即通過持續的危險識別和風險管理過程，將人員傷害或財産損失的風險降至並保持在可接受的水平或其以下。”很明顯，這個定義與社會公眾的通常理解是有差距的。這個定義揭示：其一，安全是相對的，不是絕對的。航空安全是個複雜的系統，航空器運行的風險從某種意義上講的確高於其他交通工具。一架飛機涉及動力裝置系統、飛行操縱系統、通訊系統、儀錶系統、導航系統、警告系統等數十個系統。一架新型波音737飛機由36.7萬個零部件構成，大型飛機的零部件甚至以百萬計。飛行過程中，要讓這些系統和零部件絕對不出一點兒問題，實事求是地講，在現階段還難以做到。其二，安全又是可控的，通過人的主觀努力，掌握規律、加強管理，增強風險防控能力，認真汲取事故和事故徵候的教訓，事故又是可以預防的。其三，在事故與人的主觀努力的評價上，要實事求是，客觀地鑒定和處理。沒有事故不等於沒有問題，而出了事故也不能對工作全盤否定，不能簡單地“以事故定乾坤”。萬一發生事故，要具體情況具體分析，要看事故率是多少，事故的發生是不是在航空界可接受的範圍以內。

    以此為基調來審視我們提出的持續安全理念，可以作以下四點解讀：

    第一，持續安全理念具有科學內涵。持續安全是指行業的運行風險是可控的，要努力使行業安全狀態保持總體平穩。這種安全狀態具有持續性的特徵，而不是階段性或週期性的;這種狀態下的安全水平是可以為政府和公眾所接受的。那麼，什麼樣的安全水平是讓政府、公眾可以接受的呢？最理想的狀態當然是零事故，但零事故只是願望，是奮鬥目標，從全球情況看，目前還達不到。國際民航組織2008年至2011年的安全目標是：全球任一地區的死亡事故率不得超過全球平均事故率(5年滑動值)的一倍以上。我國1998年至2007年每百萬飛行小時的重大事故率為0.23，低於0.33的世界平均水平。按照我國目前行業的安全發展態勢，能夠為政府和公眾所接受的航空安全水平應該是：在2008年至2017年間，重大事故率由前10年的0.23降至0.15。如果事故頻發，或者重大事故率明顯高於世界平均水平，則是政府和公眾所難以接受的。

    第二，持續安全理念的提出具有合理性。過去我們抓安全，習慣於“運動”式、“整頓”式、“階段”式，局限于搞“安全月”之類的活動，或提出“奮戰××天，實現安全年”之類的口號。這種提法和抓法，忽冷忽熱，忽緊忽松，虎頭蛇尾，開始時小心謹慎，一達目的便松一口氣而沾沾自喜。這種颳風式、起伏式的抓法，思想方法和工作方法不夠科學，也容易産生負面影響，不但不利於解決安全問題，反而為安全埋下隱患。總結汲取以往抓安全的經驗教訓，我們提出了“持續安全”理念，意在從指導思想、思維方式和工作方法上，擺脫陳舊觀念和工作模式的束縛，與時俱進，走出一條抓安全的新路子，建立保障持續安全的長效機制，使安全管理和安全監管工作常態化、規範化。

    第三，持續安全理念體現了一種進取精神。這種進取精神就是不畏艱難，勇於挑戰，把人的積極性、主動性和創造性充分發揮出來，在保證航空安全上狠下功夫。提倡進取與承認極限並不矛盾，就像奧林匹克運動提倡“更高、更快、更強”的體育精神一樣，並非不知道體育競技上存在極限，但人們還是那樣提，併為全世界所接受，這正是人類的偉大。體育競技如此，保證航空安全，提出持續安全理念，又何嘗不是如此呢？

    第四，持續安全理念符合科學發展觀的要求。黨的十七大報告提出要堅持“安全發展”，胡錦濤總書記更是多次明確指出要堅持以人為本，切實加大安全生産工作的力度，堅決遏制住重特大安全事故頻發的勢頭。這就清楚地告訴我們，講科學發展，離不開安全發展。就我們民航工作而言，堅持安全發展是實現科學發展的基礎和重要前提，是貫徹落實科學發展觀的必然要求。因此，我們一定要牢固樹立持續安全理念，通過開拓進取，真抓實幹，推動民航事業又好又快發展。

    與時俱進開闢安全管理工作新境界

    在新世紀新階段實現安全發展，有必要回顧一下數十年來我國民航安全管理工作的歷程，總結其成敗得失加以借鑒。從而繼往開來，與時俱進，開闢安全管理工作的新境界。

    我國民航的安全管理工作，大致經歷了三個管理階段。

    一是摸索管理階段。新中國民航基礎差，底子薄，各項工作都是“摸著石頭過河”，“走著瞧”，安全管理也是如此。為落實“安全第一”的方針，提出了“飛飛整整，整整飛飛”的口號，強調“人盯人”的管理模式，要求管理者具有不怕“跑斷腿、磨破嘴”的精神。一個單位出了飛行事故，其他單位都要停飛開展整頓。這就是人們所説的“一人感冒，大家吃藥”。在這個階段，實踐是第一位的，一切都是先幹起來再説，叫做“幹中學，學中乾”。當然，這一時期也注重總結安全管理經驗，並相繼頒發了《中國民用航空飛行條例》等規章制度。在當時的環境和條件下，這些工作方法和規章制度為保證航空安全起到了一定的積極作用。

    二是經驗管理階段。黨的十一屆三中全會後，我國進入了改革開放和社會主義現代化建設的新時期，我國民航業隨之進入了新的發展階段。這個階段，安全管理以行政管理為主，尤其強調安全管理經驗的總結和推廣。民航總結出了一些頗具影響的安全工作經驗，有些經驗的基本精神、基本原則至今還具有生命力。譬如1992年提出“八該一反對”(即在飛行過程中要堅持該復飛的復飛、該穿雲的穿雲、該返航的返航、該備降的備降、該繞飛的繞飛、該等待的等待、該提醒的提醒、該動手的動手，反對盲目蠻幹)，這些提法雖然沒有量化指標，但便於記憶，經過10多年的錘煉、檢驗，依然具有一定的警示和指導作用。再如1994年民航提出“四不放過”(即在處理飛行事故或事故徵候時，必須堅持未查明原因不放過、未分清責任不放過、未採取措施不放過、未嚴肅處理不放過)，現在這個提法被廣泛認同，並且已經成為國家在處理安全生産事故時的一項重要原則。但是，這些提法也有缺陷，由於不夠量化，標準不明晰，可操作性不夠強。例如，説該復飛復飛，什麼情況下該復飛，什麼情況下不該復飛，只能憑經驗來掌握。

    三是規章管理階段。1995年10月30日，第八屆全國人民代表大會第十六次會議通過《中華人民共和國民用航空法》，標誌著民航安全工作進入法制化管理階段。目前我們所處的規章管理階段的特點，具體體現在三個方面：一是安全立法步伐加快，法律法規體系不斷健全。以《安全生産法》和《民用航空法》為基礎，借鑒國外民航發達國家經驗，結合我國民航發展實際，民航局相繼出臺了一系列規章、標準以及規範性文件，建立起比較完備的民航安全生産法律法規體系;二是民航企事業單位重視法制教育，細化安全法規、規章、標準，完善各類飛行和運行手冊，加強安全生産自查，落實安全生産主體責任，依法依規進行生産，安全生産基礎不斷加強;三是政府監管部門強化依法行政意識，落實安全監管主管責任，改進安全監管手段，加大安全監管力度，政府安全監管能力和水平持續提高。

    以上所説的摸索管理、經驗管理、規章管理三個階段，是歷史的軌跡。新中國民航的安全管理工作，是一步一步在艱難跋涉中走來並逐步走向成熟的。我們在肯定前人探索和實幹精神的同時，也不能不看到，由於時代的歷史的局限，由於技術水平和物質條件的限制，我們的安全管理工作更多的帶有人治色彩和粗放型的烙印。即便目前的規章管理階段，較之摸索管理、經驗管理階段是巨大的歷史進步，但仍不是最高層次、最理想化的管理。下一步的努力方向，應當是人文內涵式管理。即伴隨著社會進步，通過安全理念的創新，提高人的整體素質，促進人的全面發展，建設良好的安全文化，實現由“要我安全”向“我要安全”的更高的安全管理層次轉變，使安全管理變為人文需求與人文自覺。文化的層次是最高層次，我們不但要心嚮往之，而且要積極創造條件，朝這個方向努力。

    從四個體系建設入手實現持續安全

    樹立持續安全理念、實現安全發展是民航系統學習實踐科學發展觀的抓手和載體。為此，需要以更寬的視野，更高的佔位，更大的決心，更強的力度來統一認識，明確思路，狠抓落實。理念的創新是工作創新的前提，也是科學發展的保證。有了思想的解放和理念的創新，還必須有思路的清晰和工作的落實，這樣，才能開創安全發展的新局面，取得科學發展的新成就。

    樹立持續安全理念、實現安全發展是一個系統工程，從工作思路上講，要在加強“四個體系”的建設上下功夫：

    一是加強理念體系建設。認識是行動的嚮導，有了先進的理念，才有高質量的行動。持續安全的理念主要靠牢固樹立系統安全觀念、過程安全觀念、全員安全觀念和統籌安全觀念來支撐。系統安全觀念，是指把安全作為一個大局，一個大系統，全面抓，系統抓，不能孤立地就安全抓安全，單打獨鬥，搞片面性。過程安全觀念，是指關注過程，尤其是關注細節，防止整個安全鏈條在運行過程中出現薄弱環節，發生斷裂，影響整個安全鏈條的穩定性和可靠度。全員安全觀念，是指安全操在每個人手中，安全沒有局外人，保證安全，人人有責，從領導幹部到普通員工無一例外都要做安全的主人。統籌安全觀念，是指對構成安全的各個方面、各個部分，比如對運輸航空和通用航空，對大型機場和中小機場，對發達地區民航和中西部欠發達地區以及邊遠地區民航等，搞好綜合平衡，協調發展，並且分門別類，突出重點，既防止顧此失彼，厚此薄彼，也防止不分主次和輕重緩急，一味平推。

    二是加強隊伍體系建設。人的因素至關重要，人是安全的主人。從全民航來説，主要是切實抓好飛行隊伍、保障隊伍(包括機務、空管、機場等隊伍)、安保隊伍和監管隊伍。從航空公司來説，主要是抓好飛行、機務、簽派和空保隊伍。要按照政治強、思想好、技術精、作風硬、紀律嚴的總要求，全面提高四支隊伍的綜合素質，教育他們愛崗敬業，恪盡職守，以確保持續安全為己任。

    三是加強法規體系建設。法規是行動的依據，無規矩不成方圓。主要是嚴格執行國家法律、行政法規、行業規章和企業規定。目前，有關民航的國家法律有1部，即《民用航空法》，國務院行政法規有29部，民航局規章有111部。至於企業自己的規定，就更多了。在廣泛宣傳、嚴格執行現行法律、法規、規章、規定的同時，還要研究新情況，解決新問題，積極提出意見、建議，不斷完善和出臺新的法律、法規、規章和規定，做好法規體系建設上的“立、改、廢”工作。

    四是加強責任體系建設。實現安全的關鍵在於落實責任，發生問題的教訓也恰恰在於責任落空。主要是落實企業的安全主體責任、政府部門的安全監管責任、領導者的安全領導責任和員工的安全崗位責任。在落實責任中，除了強調層次管理，對號入座，各盡其職，各負其責，還要強調互相監督，互相提醒，互相配合，互相幫助。因為大家都是為了一個共同的目標：實現安全發展，造福人民和社會。

    綜上所述，理念體系、隊伍體系、法規體系和責任體系，既是持續安全大廈的有力支柱，加強“四個體系”建設，也是落實持續安全理念的努力方向。如果我們認識一致，思路明確，求真務實，在“四個體系”的建設上取得扎紮實實的成效，那麼我們就一定能夠促進行業的安全發展，開創民航科學發展的新局面！