牢固樹立科學審計理念 發揮審計免疫系統功能
——在新中國內部審計制度實施25週年研討會上的發言

審計署副審計長 董大勝

尊敬的李金華副主席、尊敬的王道成會長、各位領導、各位理事、各位代表、同志們、朋友們：

    下午好！我受劉家義審計長的委託來參加今天的會議。首先，我對我國實行內部審計制度25週年表示祝賀！向出席今天會議的各位領導、理事、代表以及全國的廣大內審工作者表示敬意！家義同志交代給我的任務，是在這個會上就牢固樹立科學審計理念，充分發揮審計免疫系統功能這樣一個命題做一個發言。有關審計免疫系統的論述是家義審計長去年首先提出的。一年來，理論和實際工作者已經就這個問題有了很多很好的闡述和研究。我對這個問題研究不夠，只能把個人對這個問題的初步理解、認識和一些體會向大家做以彙報。

    一、發揮審計免疫系統功能應明確的幾個認識問題

    去年12月25日，溫家寶總理在聽取審計署黨組工作彙報時提出：“審計監督是國家政治制度中不可缺少的組成部分，既是民主法治的産物和推動民主法治的手段，也是維護國家經濟安全的重要工具。審計署要認真履行法定責任，充分發揮審計在保障國家經濟社會健康運行中的‘免疫系統’功能。”我認為，理解審計的免疫系統功能，應該明確好以下幾點：

    第一，發揮審計免疫系統功能，是實踐科學發展觀在審計領域的具體體現。在深入學習實踐科學發展觀活動中，我們認識到，科學發展觀以馬克思主義基本原理為指導，以鄧小平理論和三個代表重要思想為基礎，是在總結了我國改革開放和現代化建設的生動實踐的基礎上提出來的，是馬克思主義中國化的最新成果，是中國特色社會主義理論重要組成部分，是指引我們今後更好地繼續進行改革開放偉大事業，建設社會主義和諧社會，實現中華民族偉大復興的科學理論。當前，世界性的金融危機乃至經濟危機正在進一步蔓延。黨中央、國務院審時度勢，及時出臺了一系列應對措施並已初步收到成效。這是我國以科學發展觀為指導，堅持改革開放，統籌協調，實現國民經濟和社會可持續發展的結果。試想，如果我們不是這幾年及時推進各項改革包括金融改革，剝離不良金融資産，我國金融系統面臨的風險就更大，受金融危機的衝擊也會更大。反之，這次危機首先在經濟最發達的美國爆發，恰恰反映出西方國家的經濟發展違背了科學發展觀的基本要求。應對和克服金融危機，不能依靠凱恩斯主義或其他的什麼理論，而必須貫徹實踐科學發展觀的基本要求，才能做到經濟、社會的平穩健康發展。

    我國審計工作經過25年的歷程，取得了令人矚目的成就。但是我們不能止步不前，我們必須尋求新的發展道路。現在我們已經形成了這個思路，這就是以科學發展觀為指導，樹立科學的審計理念，充分發揮審計在保障經濟和社會健康運行中的免疫系統功能。我體會，發揮審計的免疫系統功能的核心，是在履行審計法定職責的過程中，要緊密圍繞“推進法治、維護民生、推動改革、促進發展”這個中心和大局，進一步強調和發揮審計的宏觀性、建設性、預防性、主動性和時效性，從而在促進國民經濟和社會又好又快平穩健康可持續發展中發揮更大作用。因為從傳統的特別是西方國家的實踐做法來看，審計一般是針對具體的被審計單位和被審計項目，較少在宏觀經濟方面發表意見提出建議；一般是事後審計指出問題，就是問題已經發生，後果已經造成，只能吸取教訓，下不為例；一般是向立法機關報告和向社會公開，至於整改則由立法機關或被審計單位瞧著辦。我國審計在過去25年的發展中，沒有受西方傳統審計的束縛，在上述方面不少突破。但是，用科學發展觀的要求來衡量，我國審計在進一步發揮審計的宏觀性、建設性、預防性、主動性和時效性等方面，仍有很大的發展空間。因此提出發揮審計免疫系統功能，是新時期新形勢下的科學審計理念，指出了我國審計今後進一步可持續發展的方向。

    發揮審計免疫系統的功能，應用系統論的觀點和借用人體生理機能的基本原理，把審計嵌入經濟和社會大系統之中，更好地擺正了審計和被審計單位之間的關係，進一步明確了審計的功能和作用，更加便於被審計單位和社會所接受，所以對審計作用的進一步發揮，審計自身的健康發展，乃至對於和諧社會的建立都是有積極意義的。然而，我們也要指出，審計免疫系統的提法畢竟是一個比喻。記得一位哲人説過，任何比喻都是有缺陷的。比喻不是或不能代替和等於事物自身的真正全貌。所以，我們在討論發揮審計免疫系統功能的時候，關鍵是掌握和領會其中要義，而不能簡單地用人體生理上的系統結構及其功能、作用去套用社會經濟政治生活以及審計的免疫系統功能。人體的生理結構和免疫系統結構及其功能與人類經濟和社會的“免疫系統”及其功能是不能完全等同的。我們不能把注意力放在不必要的概念對應之爭上，而應該抓住發揮審計免疫系統功能所內在的精髓和核心。這是我們理解和研究審計免疫系統功能時應該予以注意的。

    第二，發揮審計免疫系統功能，是對我們二十五年審計實踐的科學總結和理論昇華。如前所述，我國審計在二十五年的發展過程中，沒有照搬照抄西方的理論和實踐，而是從中國國情出發，走出了一條適合中國特色的審計發展道路。二十五年的發展歷程中，我們已經進行了不少發揮審計免疫系統功能的實踐。審計署很早就提出審計是國家進行宏觀調控的工具，要提高審計的層次和水平，發揮審計在宏觀調控中的作用；又如，審計署制訂了“依法審計、圍繞中心、服務大局、突出重點、求真務實”的二十字方針，這個指導審計工作的重要方針明確體現出審計要從宏觀著眼的要求。再比如，最近幾年，審計署提出了在揭露問題的同時，注重發現體制、機制方面存在的深層次原因並提出解決問題的建議；提出並大力推進了審計整改等。在實際操作中，對一些審計項目比如奧運會場館建設和奧組委的財務收支、三峽水利樞紐工程等，都採取了跟蹤審計的方式。這些認識和做法，也都體現出了發揮審計的建設性、預防性、主動性和時效性的要求。

    因此，我們可以説，提出充分發揮審計免疫系統功能，具有堅實的實踐基礎，是對馬克思主義認識論的具體應用，是對我國審計經驗的科學概括，是由實踐到理論的提煉和昇華。

    第三，發揮審計免疫系統功能，是對傳統審計的涵蓋、繼承、創新和發展。根據國際上普遍接受的審計理論，審計劃分為財務審計和績效審計兩大類型。財務審計一是對會計報表的真實性、公允性發表審計意見，二是對財政財務收支活動進行合法合規性審計。績效審計是對財政財務收支及有關經濟活動的經濟性、效率性、效果性、公平性、環境性進行審計。我國審計法規定的真實、合法、效益三大審計目標，高度概括了以上內容。現在提出發揮審計免疫系統功能，不是對上述傳統審計的顛覆，而是在上述審計內容和目標要求的前提下，更好地實現審計目標，更大程度地發揮審計的功能，在更高層次、更大深度、更寬廣度方面進一步發揮審計的作用。因此，提出發揮審計免疫系統功能，既是對傳統審計的涵蓋和繼承，也是在傳統審計基礎上的創新和發展。把發揮審計免疫系統功能與傳統的財務審計或績效審計在審計內容、審計目標等方面分離開來或對立起來的認識是不準確的、不恰當的。

    第四，發揮審計免疫系統功能，必須貫徹依法行政、依法審計的要求，通過履行審計法定職責來實現。依法治國是我們的基本方略。依法行政、職權法定、程序合法是對政府部門行使職權的基本要求。我國憲法、審計法以及相關法律法規對審計機關的職責權限、工作程序等都有明確規定。我們為發揮審計免疫系統功能所開展的各項審計工作絲毫不能背離法律法規的相關規定，不能背離或影響履行審計法定職責。必須明確：發揮審計免疫系統功能，是在履行審計法定職責的過程中實現的。任何偏離依法行政、依法審計的行為，任何影響履行審計法定職責的行為都是對發揮審計免疫系統功能的損害。

    第五，發揮審計免疫系統的功能，不僅適用於國家審計，也同樣適用於內部審計和社會審計。從內部審計來看，必須關注本行業、本企業、本單位貫徹執行國家宏觀經濟政策情況，這一方面是從全局出發，保證國家宏觀調控政策真正落到實處；另一方面，也是為了企業自身的可持續發展。因為違反國家宏觀政策的經營行為或遲或早必然導致企業經營的失敗。同時，企業還要從全局出發履行好自己的社會責任。同樣，內部審計為保證企業會計信息的真實完整，促進企業加強內部管理和內部控制，實現經營目標，也必須在建設性、預防性、主動性、時效性等方面下功夫。社會審計亦是如此。從國際上著名的幾大案例提供的教訓來看，美國安然、世通等公司的倒閉，最近印度薩蒂揚公司出現的問題，內部審計和會計師事務所都應認真反思能否就及時發現或披露企業在財務等方面存在的問題發揮更大的作用。同樣，內部審計和會計師事務所對近兩年來在美國發生的金融危機也要認真總結與自身工作密切相關的經驗教訓。比如，美國著名投行---雷曼兄弟公司倒閉，一開始表現為現金流量嚴重缺乏。而公司現金流量是內部審計和社會審計應充分關注的一項內容。如果能夠及早發現和指出問題，就有可能引起公司和其他利益相關者包括政府監管部門的重視，早日採取補救措施，不至於積重難返，“忽喇喇似大廈將傾”，一發不可收拾。美國一些商業銀行的倒閉，基本原因在於資産質量差，壞帳過多。如果從審計的角度能夠早日指出這些問題，也許事情不會發展到今天這樣嚴重的地步。因此，對於內部審計和社會審計來説，同樣要注重發揮審計免疫系統的功能。這樣，既有利於部門、行業、企業的健康發展，也有利於宏觀經濟全面協調可持續發展。

    二、發揮審計免疫系統功能應強調的具體實現途徑

    發揮審計免疫系統功能，作為科學的審計理念，不能僅僅停留在口頭上，而要研究它的可操作性，把它轉化為扎紮實實的行動，在審計工作中得到貫徹落實。我認為，發揮審計免疫系統功能，在實際工作中可以通過以下途徑得到實現或具體體現。

    第一，發揮審計查錯糾弊的功能。通過審計發現問題，糾正問題，這是審計的傳統職責。人們對此已是非常熟悉。免疫系統的存在，並不意味著不發生問題。但是，通過免疫系統的作用，可以發現和糾正這些問題，保證整個系統繼續健康運行，這是發揮免疫功能的一種體現。這一功能相當於為人們治病。審計查錯糾弊就是糾正經濟社會運行中存在的疾病，那些違反財經法律法規的行為，經濟犯罪、舞弊行為等，都可以通過審計予以發現和糾正。發揮這一功能對於維護社會主義市場經濟秩序，保護經濟社會的健康發展，推動民主法治，促進廉政建設，意義都是十分重大的。

    有一種觀點認為，現在提出發揮審計免疫系統功能，就不能把主要注意力放在合法合規性審計上了，不能再抓大案要案了，而應當主要開展績效審計。這種認識是不夠準確、不夠全面的。家義同志反復強調要“兩手抓”：一手抓揭露和查處重大違法違規和經濟犯罪線索，促進反腐倡廉和民主法制建設，一手抓揭示和反映體制性障礙、制度性缺陷、重大管理漏洞，促進深化改革和效能政府、責任政府建設。審計的基本職責是經濟監督。監督就要維護法治。近十幾年來，審計機關貫徹執行全面審計、突出重點、認真查處嚴重違法違紀行為和發現大要案線索的方針，取得了重大成果，大大提升了審計的地位、影響力。雖然經過多年審計，嚴重違法違紀行為和經濟犯罪現象得到一定遏制，但實事求是地説，上述行為還是存在的，在某些單位、領域還是比較嚴重的。金融機構、國有企業、工程建設等領域自不必説，就是在中央部門預算執行審計中，儘管一級預算單位預算管理得到明顯加強，但是在二、三級預算單位，在資金使用鏈條的終端環節，最近兩年發現的違法違規行為和經濟犯罪線索有增無減。比如，有的通過巧立名目騙取財政資金；有的通過假發票套取財政資金；有的通過虛列會議費等轉移財政資金；還有“帳外帳”、“小金庫”等等。在這樣的形勢下，審計查錯糾弊功能只能加強，不能削弱，否則，經濟上的違法犯罪問題審計不去揭露或沒有發現，審計免疫系統功能的發揮就會大打折扣，甚至成為空話。

    還有一種誤解也應予澄清。有人以為國際上政府審計的發展趨勢是績效審計。審計查錯糾弊已是一種落後的或者逐步淡化的功能。其實這些年來，INTOSAI或世界審計組織越來越關心審計的這一傳統職責。今年二月聯合國有關部門和世界審計組織在奧地利召開了審計機關反腐敗與反洗錢論壇，要求各國審計機關進一步重視這項工作，並把它列入了世界審計組織2010-2016年長期戰略規劃。國際審計界的這種動向，也應引起我們的高度關注。

    第二，發揮審計的預警預防功能。這一功能類似于對人進行體檢。在審計工作中，可以發現對經濟社會系統正常健康運行存在的不利因素，特別是可能對系統總體産生危害的苗頭性、傾向性問題，及時發出預警，促進採取預防控制措施，消除風險，清除隱患，從而保證經濟社會運行系統不出大的問題，始終健康運行。審計發揮預警預防功能，不僅在微觀經濟領域可以做到，更主要的是要在宏觀經濟的視角內，關注國家經濟安全。對我國來説，突出的是維護糧食安全、能源資源安全、財政安全、金融安全、國有資産安全、生態環境安全、經濟信息安全等。審計人員必須有廣闊的視野，敏銳的眼光，準確的判斷，注重發現可能影響國家經濟安全的各種苗頭性問題，及時發出預警，提醒有關方面採取預防措施。

    第三，發揮審計的威懾功能。審計的威懾功能也是審計發揮免疫系統功能的一種表現形式。審計監督作為一種制度存在，本身就是對違法犯罪行為的一種威懾，使之顧慮到被審計發現的幾率和犯罪的成本，不敢輕舉妄動，從而限制、減少違法違規行為，對經濟和社會起到免疫系統的作用。這與人們通常所説的國家資金、國有資産“看門狗”或“經濟衛士”的説法在內涵上是相近的。審計通過威懾發揮免疫功能，是人體免疫所不能比擬的。根據目前人們的認識，入侵人體的病毒、細菌可能是沒有主觀判斷意識的。而人類社會則不同。作為從事違法違規和經濟犯罪的主體---單個的或集團的人，是有判斷意識的。審計發揮威懾功能的過程是無形的，很大程度上取決於審計的廣度、深度和力度。如果審計監督制度形同虛設，無所作為，違法犯罪人員對審計就會無所顧忌，審計的威懾功能就會接近於零。因此可以説，審計威懾功能，主要是建立在查錯糾弊功能充分發揮基礎之上的。

    第四，發揮審計促進內部控制建設的功能。內部控制對於一個企業、一個單位、一個系統、一個部門來説至關重要。“外因是變化的條件，內因是變化的根據”。“堡壘最容易從內部攻破”。“籬笆扎得嚴，野狗鑽不進”。“蒼蠅不叮無縫的蛋”。這些經典的或通俗的語言，都説明了內部控制的極端重要性。對於審計來説，既要依賴內部控制（制度基礎導向審計、風險導向審計），又要高度重視促進內部控制建設，通過審計發現被審計單位在內部控制制度建設和實際執行方面存在的問題，提出加強內部控制的建議。各部門、各單位內部控制加強了，就等於各個子系統的自防自愈能力加強了，整個系統的免疫力也就加強了。審計的免疫系統功能就這樣通過促進內部控制建設得到進一步發揮。

    第五，發揮審計提高系統運行質量的功能。按照唯物辨證法的觀點，事物的發展是無限的，是沒有止境的。有一句著名的廣告詞説得好：沒有最好，只有更好。我們假定經濟和社會大系統運行是正常的，是健康的，但總是存在可以改進之處，總是存在需要進一步加強管理、完善體制、提高效益的薄弱點。這就類似于健康人通過鍛鍊強身健體。通過審計，促進體制、機制適應新的條件而不斷完善，促進內部管理水平運用新的科學方法而不斷加強，促進資金使用效益通過各種努力而不斷提高。

    三、發揮審計免疫系統功能應著力突出的重點方面

    為充分發揮審計免疫系統功能，在審計實際工作中，特別是在近一個時期的工作中，應著力做好以下幾個重點方面的審計。

    第一，著力抓好促進實現宏觀調控目標的審計。在社會主義市場經濟條件下，國家進行宏觀調控，從理論上講有四大目標，即：經濟增長、充分就業、控制通貨膨脹和國際收支平衡。審計機關在財政預算執行審計、對中央銀行財務收支審計、對國有及國有控股金融機構和企業審計，對政府建設工程審計、對領導幹部經濟責任審計以及對各類專項資金等進行審計，都要著眼宏觀調控四大目標的實現。

    去年下半年以來，為應對全球經濟危機給我國經濟帶來的衝擊，黨中央、國務院及時出臺了一系列擴大內需，增加投資，支持企業發展，刺激消費，促進經濟增長，擴大就業等政策措施。這些政策措施的施行，伴隨著數量巨大的財政資金、信貸資金和國有企業自有資金的收支活動。在對相關財政財務收支的審計中，要從實現宏觀調控目標的高度，監督資金按照規定的方向、目標和要求加以使用，特別是對財政投入拉動內需的投資，要審查其是否及時足額撥付到位，是否有配套資金，是否及時完成工程量，真正起到拉動內需的作用。

    第二，著力抓好促進調整經濟結構，轉變經濟增長方式的審計。大力調整經濟結構，轉變經濟增長方式，是實現我國經濟又好又快發展的必由之路。經濟結構的調整，經濟增長方式的轉變，要求有相應的資金投入以及政策措施的落實。審計工作對此要密切關注，積極促進。當前，對擴大內需的各項投入，要審查其投向的合理性，防止向高污染、高耗能、資源消耗型的行業擴散。這裡要特別強調的是審計機關必須大力推進績效審計，在節約資源，提高資金使用效益方面發揮積極作用。推進績效審計，要克服畏難情緒，大力培養人才。對不同部門、行業、單位的績效審計，要突出特點，抓住主要方面。同時，要努力提高績效審計的時效性，避免審計週期過長，影響審計免疫系統功能的有效發揮。在這方面，汶川地震抗震救災資金物資的跟蹤審計，就為我們提供了可供借鑒的案例。

    第三，著力抓好民生資金審計。科學發展觀的核心是以人為本。審計工作必須關注民生。對各項社會保障資金、廉租房建設資金以及教育、衛生等各項資金要加大審計力度。在做到老有所養、病有所醫、住有所居、公平教育等方面發揮審計的積極作用。

    第四，加大生態環境審計。生態環境關係到人民的生活質量和經濟社會的可持續發展。關注全球變暖已成為一個國際話題。生態環境的保護與建設比在任何時期都迫切地提在人們面前。各國審計機關正在行動開展生態環境審計。在生態環境審計方面，要創新審計內容和審計方式方法。要走出僅僅對環保資金進行審計的傳統觀念的束縛。要應用現代科學技術手段進行生態環保審計。還可以探索國際聯合開展生態環保審計。

    第五，深化領導幹部經濟責任審計。實踐證明，開展領導幹部經濟責任審計，既是加強幹部監督管理，促進勤政廉政建設的需要，同時也是促進深化財政財務收支審計的有效途徑。要完善有關經濟責任審計的法規、規章，分類制訂黨政領導幹部和國有企業領導幹部經濟責任審計指南。對於黨政領導幹部經濟責任審計，要與預算執行審計緊密結合起來；對於國有企業領導幹部經濟責任審計，要與企業財務收支或資産負債損益審計緊密結合起來。要深入研究不同類別領導幹部經濟責任審計的內容、評價內容等，同時與各有關部門做好配合，使領導幹部經濟責任審計結果得到更加充分的運用。

    各位領導、同志們、朋友們，牢固樹立科學審計理念，充分發揮審計免疫系統功能，是審計署在學習實踐科學發展觀活動中進一步明確提出來的，是一個新的課題。我對這個問題理解不深，今天所説的只是個人的一些淺見，不當之處敬請各位批評指正。

    謝謝大家！