按照深入學習實踐科學發展觀活動的要求，國管局辦公室（政策法規司）開展了地方機關事務工作情況調研，向全國31個省區市、新疆生産建設兵團及15個副省級城市的機關事務管理機構發放了問卷，全面了解了截至2008年底各地方機關事務工作基本情況。目前，地方政府機構改革正在進行，我們將繼續給予關注，及時反映新一輪政府機構改革後地方機關事務工作的現狀。

   一、機構建設情況

   （一）機構設置。31個省區市中，26個省區市設立了機關事務管理局，佔84%；新疆生産建設兵團設立了機關事務管理局；15個副省級城市中，12個副省級城市設立了機關事務管理局，佔80%。

    天津、河北、山西、內蒙古、吉林、黑龍江、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、海南、重慶、四川、陜西、新疆21個省區市和成都、南京、西安、長春、濟南、杭州、青島、深圳、廈門、寧波10個副省級城市在政府設立機關事務管理局統一管理機關事務工作；新疆生産建設兵團在黨委設立機關事務管理局統一管理機關事務工作；遼寧省和哈爾濱市在政府設立機關事務管理局，黨委不設立，但有專門管理機關事務工作的機構；廣東、廣西、雲南和寧夏4個省區和廣州市在黨委和政府分別設立機關事務管理局；北京、貴州、西藏、甘肅、青海5個省區市和武漢、瀋陽、大連3個副省級城市在黨委和政府都未設立機關事務管理局。

    截至2008年12月底，4個直轄市所轄95個區縣中有64個成立了機關事務管理局；27個省區所轄341個市地州中有233個成立了機關事務管理局，其中河北、山西、江蘇、浙江、湖南、廣西6個省區所屬市地州都成立了機關事務管理局，山東淄博、東營和荷澤3市組建機關事務管理局的方案也已經出臺， 2009年上半年將實現全省17市都設立機關事務管理局；新疆生産建設兵團所屬的14個師都成立了機關事務管理局；15個副省級城市所屬181個區縣中有116個成立了機關事務管理局，其中杭州、深圳和寧波3市所屬區縣都成立了機關事務管理局。其他省區市和副省級城市的多數市地州或者區縣設立機關事務管理局。

表1：省區市和副省級城市機關事務管理機構情況表

表2：省區市和副省級城市機關事務管理機構基本情況表

注：A表示黨委和政府統一設立機關事務管理局；B表示政府設立機關事務管理局，黨委不設立，但有專門管理機關事務工作的機構；C表示黨委和政府分別設立機關事務管理局；D表示黨委和政府都未設立機關事務管理局。

二、職能履行情況

    省區市和副省級城市機關事務管理機構負責本級黨政機關的國有資産、公共機構節能等管理工作，對保障黨政機關高效有序運轉，降低機關運行成本，建設節約型機關，發揮了重要作用。根據問卷調查結果，對地方機關事務管理機構承擔以下6項職能的情況説明如下：

    （一）預算和經費管理。在預算管理方面，天津市機關事務管理局和新疆生産建設兵團機關事務管理局負責審核、編制本級各委、辦、廳、局預算，杭州市市級機關事務管理局負責編制歸口管理的近30余家單位的預算，廈門市機關事務管理局負責黨委、政府23家單位的經費預決算，其他省區市和副省級城市機關事務管理局負責編制本部門預算。在經費管理方面，省區市和副省級城市機關事務管理局負責一些專項經費管理，主要是後勤服務經費、公車購置經費、會議專項經費等，但管理範圍有差異，多數是本級委、辦、廳、局，也有的僅負責政府辦公廳。

（二）政府採購。31個省區市和15個副省級城市的政府採購機構建設情況可以分為8種類型，類型1是政府採購中心設在財政部門，有天津、黑龍江、安徽、江西、廣東、廣西、海南、雲南、陜西、西藏、甘肅、青海、新疆13省區市和武漢、哈爾濱、南京、長春、西安、杭州、大連、深圳、廈門9市；類型2是政府採購中心設在機關事務管理局，有河北、遼寧、吉林、上海、浙江、福建、山東、四川8省市和成都、濟南、寧波3市；類型3是政府採購中心挂靠市國資委，有北京市和重慶市；類型4是政府採購中心挂靠政府辦公廳，有山西省、內蒙古自治區和廣州市；類型5是政府採購中心分別設在財政廳和機關事務管理局，如江蘇省分別在財政廳和機關事務管理局設立了政府採購中心和省級機關政府採購中心，湖南省分別在財政廳和機關事務管理局設立了政府採購中心和省直機關政府採購中心；類型6是政府採購中心和其他部門“一套機構，兩塊牌子”，如貴州省政府採購中心和省設備成套局“一套機構，兩塊牌子”，寧夏自治區政府採購中心和自治區招標局“一套機構，兩塊牌子”；類型7是政府採購中心為政府直屬事業單位，如湖北省政府採購中心為省政府直屬副廳級事業單位，但黨群組織和後勤服務由省機械設備成套局統一管理，瀋陽市政府採購中心為市政府直屬的副局級事業單位；類型8是尚未成立政府採購中心，如河南省和青島市。

（三）國有資産管理。31個省區市中，河北、山西、吉林、上海、福建、河南、海南、四川、雲南9省市機關事務管理局負責統一管理省直行政事業單位資産，天津、遼寧、黑龍江、江蘇、浙江、江西、山東、湖南、廣西、重慶、陜西、寧夏12省區市機關事務管理局負責管理部分行政事業單位資産，內蒙古、安徽、湖北、廣東、甘肅、青海、新疆7省區的行政事業單位資産由財政廳負責管理。除了吉林、福建、湖南、四川4省機關事務管理局負責制定行政事業單位資産配置標準、制度，審核資産配置、處置，其他省區市由財政廳負責制定行政事業單位資産配置標準、制度，審核資産配置、處置。

湖南、廣西、重慶、陜西、寧夏省區市機關事務管理局負責管理部分行政事業單位資産，內蒙古、安徽、湖北、廣東、甘肅、青海、新疆省區的行政事業單位資産由財政廳負責管理。除了吉林、福建、湖南、四川省機關事務管理局負責制定行政事業單位資産配置標準、制度，審核資産配置、處置，其他省區市由財政廳負責制定行政事業單位資産配置標準、制度，審核資産配置、處置。

    15個副省級城市中，成都和杭州機關事務管理局負責統一管理市級行政事業單位資産，哈爾濱、南京、西安、長春、濟南、深圳、廈門、寧波8市機關事務管理局負責管理部分行政事業單位資産，廣州、武漢、瀋陽、大連、青島5市的行政事業單位資産由財政局負責管理。成都市機關事務管理局負責制定行政事業單位資産配置標準、制度，審核資産配置、處置；杭州市市級機關事務管理局負責制定歸口管理的部分行政事業單位資産配置標準、制度，審核資産配置、處置以及日常管理，負責歸口管理單位部分資産購置預算編制；其他副省級城市由財政局負責制定行政事業單位資産配置標準、制度，審核資産配置、處置。

    （四）基建投資和建設管理。31個省區市中，山西省人民政府機關事務管理局負責省直行政事業單位基建投資審核；黑龍江省省直機關事務管理局負責省直行政事業單位建設項目的初審，管理政府投資500萬元以上的建設項目；江蘇省省級機關事務管理局負責審批1000萬元以內項目的立項，與使用單位共同負責項目全過程；河北、遼寧、吉林、上海、浙江、安徽、福建、河南、湖北、湖南、廣西、海南、四川、雲南、陜西15省區市機關事務管理局不負責機關基建投資，但管理省直機關辦公樓或者統建住宅建設；天津、內蒙古、江西、山東、廣東、重慶、甘肅、寧夏、青海、新疆10省區市機關事務管理機構不負責機關基建投資和基本建設項目，主要由發展改革、財政等部門負責。

15個副省級城市中，成都市機關事務管理局承擔市級行政事業單位的辦公用房改造及維修，杭州市市級機關事務管理局參與市級機關基本建設立項審核，南京市市級機關事務管理局負責辦公房建設與改造，廈門市機關事務管理局承擔立項審核，其他副省級城市由發展改革部門負責機關基建投資。在機關基本建設管理方面，成都、長春、濟南、杭州、廈門、寧波6市機關事務管理局承擔了機關基本建設管理職能，負責機關建設項目組織實施；深圳市人民政府機關事務管理局負責市直機關辦公房及配套的基建項目，提供需求，參與部分設計、規劃，由市建築公務署負責實施。

（五）國內公務接待管理。31個省區市中，吉林省、安徽省和重慶市的機關事務管理局統一管理國內公務接待工作；天津、山西、內蒙古、新疆4省區市機關事務管理局配合有關部門承擔部分工作，天津市機關事務管理局承擔食、宿、行、宴會的安排及經費管理，山西省人民政府機關事務管理局負責省人大、省政府、省政協系統的接待工作，省委系統由省委接待辦負責，內蒙古自治區人民政府直屬機關事務管理局負責接待國家機關司局級領導、兄弟省區市人民政府領導，副省級以上領導及隨行人員以及黨委系統來賓由自治區接待辦公室負責接待，新疆自治區機關事務管理局負責副省以上領導的食宿和交通保障；河北、遼寧、黑龍江、浙江、江西、河南、湖南、廣東、廣西、海南、四川、雲南、陜西、甘肅14省區機關事務管理局不承擔國內公務接待管理工作，其國內公務接待工作由接待辦負責；江蘇、山東、湖北、寧夏4省區機關事務管理局也不承擔國內公務接待工作，由省委、省政府辦公廳承擔；福建省接待工作由省直各部門自行負責；西藏自治區接待工作由政府辦公廳接待處承擔；青海省接待工作由政府接待處承擔。

    15個副省級城市中，長春市和青島市機關事務管理局統一管理國內公務接待工作；廣州、武漢、哈爾濱、瀋陽、成都、西安、濟南、杭州、大連、深圳、廈門、寧波12市機關事務管理機構不承擔國內公務接待管理工作，由接待辦負責；南京市國內公務接待工作由市委、市政府辦公廳負責。

    （六）公共機構節能管理。31個省區市中，河北、山西、遼寧、黑龍江、江蘇、福建、山東、河南、湖南、重慶、陜西11省市機關事務管理局統一管理公共機構節能；吉林、上海、安徽、湖北、四川、雲南、新疆7省區市機關事務管理局主要負責省級機關節能管理；天津、內蒙古、江西、廣東、海南、西藏、青海7省區市機關事務管理機構不負責公共機構節能管理工作，其中天津市經濟委員會、廣東省經濟貿易委員會、海南省工業經濟和信息産業局分別負責本地公共機構節能管理。另外，浙江省省級機關事務管理局主要負責省行政中心大院節能管理，甘肅省政府辦公廳機關事務管理處負責駐辦公廳大院部分委、辦、廳、局的節能管理，寧夏自治區人民政府機關事務管理局負責政府辦公廳及所屬單位的節能管理。

15個副省級城市中，南京、濟南、杭州3市機關事務管理局統一管理公共機構節能；成都、西安、長春、大連、寧波5市機關事務管理機構管理市級單位節能；廣州市人民政府機關事務管理局負責機關大院水電節約；廈門市機關事務管理局負責市行政中心節能管理；武漢市節能辦、瀋陽市經濟委員會、深圳市發展改革局和建設局分別負責本地公共機構節能管理。

三、存在的主要問題

    本次調查，各省區市和副省級城市機關事務管理機構提出了當前工作存在的主要問題，主要集中在以下方面：

    （一）法治建設相對滯後。天津、山西、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、河南、湖北、海南、重慶、四川、雲南、寧夏、新疆和成都、長春、大連18個機關事務管理機構提出，當前機關事務管理方式過於依賴傳統方法，習慣於行政命令、領導批示等手段，依法行政意識不強，特別是對機關事務法律法規建設重視不夠，全國缺乏一部統一的機關事務法律法規。呼籲加強機關事務法治建設，儘快出臺《機關事務條例》，科學規範機關事務工作，保障和促進機關事務工作科學發展。

（二）管理體制亟需完善。天津、山西、江蘇、浙江、福建、湖北、廣東、廣西、海南、陜西、甘肅、新疆和瀋陽、成都、西安、青島16個機關事務管理機構提出：機關事務管理機構設置不統一不規範，有的地方尚未成立專門機關事務管理局，已成立的機關事務管理局在職能履行方面差異較大；各級機關事務管理機構間的關係不清晰，未建立行業指導體系，僅依靠機關事務工作協會上下溝通遠遠不夠；有的地方黨委、人大、政府、政協系統分設機關事務管理機構，本級機關各單位間也重復設置機構，在體制上形成小而全的格局，增加了行政成本。（三）職能配置有待加強。河北、內蒙古、遼寧、黑龍江、上海、江蘇、廣西、重慶、陜西、寧夏、青海、新疆和瀋陽、大連、青島15個機關事務管理機構提出：應當賦予機關事務管理機構的職能未予明確，如陜西省一些應該是機關事務管理機構管理的事項由其他部門分散管理；賦予的一些職能未能配置到位，如黑龍江省省直機關事務管理局；履行職能受到掣肘，尤其在國有資産管理方面，與財政部門交叉嚴重；面對公共機構節能、國內公務接待等新增職能，機關事務管理機構職能建設未能及時跟上，存在薄弱環節和“真空地帶”。

 （四）政策標準未能統一。天津、內蒙古、吉林、浙江、安徽、河南、湖南和瀋陽8個機關事務管理機構提出，機關事務工作至今未形成統一、權威、規範的政策標準，一些需要明確界定的制度標準，停留在理論探討研究層面，遲遲不能出臺，導致機關事務工作在各地、各機關情況千差萬別，政策標準不一，運行成本較高，影響了機關事務工作水平和質量。絕大多數省區市和副省級城市機關事務管理機構認為應當整合黨委、人大、政府、政協各系統機關事務管理機構，統一政策標準。

    （五）運行機制有待改進。上海、河南和湖南3個機關事務管理局提出，各地機關後勤服務社會化程度不同，舉辦方式差異較大，有的還是以機關自辦服務為主，運行機制與市場化要求仍有差距。安徽和湖北機關事務管理局提出後勤改革政策配套滯後、前景不明等問題。

    （六）隊伍素質需要提升。遼寧、上海、湖北、陜西4個機關事務管理局提出幹部職工隊伍老化，整體素質有待提升，成長任用機會欠缺等問題。

    四、下一步工作建議

    為貫徹落實依法治國基本方略，降低行政成本，進一步提高機關事務工作的規範化、制度化、法制化水平，促進機關事務管理機構依法履行管理、保障、服務職能，國管局于2004年啟動了機關事務立法工作，《條例》自2007年連續三年列入國務院立法計劃。本次調查中，地方機關事務管理機構提出了機關事務法治建設滯後的問題，期望通過《條例》破解機關事務管理體制難題。為此，應當以科學發展觀為指導，充分利用調研成果，創新機關事務工作體制機制，健全機關事務工作制度和標準，以加快立法促進機關事務工作科學發展。

（一）突出降低機關運行成本、建設節約型機關的主旨。在當前黨政機關行政成本居高不下，建設節約型政府的形勢下，機關事務立法應當突出降低機關運行成本、建設節約型機關的主線，據此科學設計《條例》內容。目前，《條例》通過建立機關運行經費績效考評制度、開展機關國有資産年度決算、推動機關內部自我服務向主要由社會提供服務的轉變、控制國內公務接待支出等制度設計體現降低機關運行成本的工作要求。下一步，要更加充分體現這一主旨，深入研究機關事務工作的各項制度，形成邏輯嚴密、內容完善的制度辦法，為建設節約型機關提供法治保障。

（二）構建促進機關事務工作科學發展的管理體制。當前上下級政府機關事務管理機構間缺乏行業指導，機關事務管理機構對同級部門缺乏監督，各部門內部機關事務管理職能分散，是制約機關事務工作科學發展的體制障礙，亟需改革。《條例》應著力通過以下三個方面來體現：一是建立行業指導關係，保證全國統一的行業標準和制度規範，實現機關事務工作“塊塊”管理向“條塊結合”管理轉變。根據《公共機構節能條例》和國管局新的“三定”規定，國管局負責推進、指導、協調、監督全國公共機構節能工作，制訂政府機關國內公務接待的相關制度和標準，在單項工作層面已經建立了行業指導關係。二是加強機關事務管理機構對同級部門機關事務工作的監督檢查，做到監督有手段、檢查有結果、處理有實效，督促各部門嚴格執行機關事務工作制度標準，切實降低機關運行成本。三是按照精簡、統一、效能的原則，對各部門機關事務管理職能進行整合，涉及機關的綜合性、全局性事務工作，能集中的則集中，能統一的則統一，實現部門內部機關事務工作的相對集中統一管理。

（三）創新促進機關事務工作科學發展的運行機制。傳統機關事務工作機制具有資源配置的供給制、消費方式的福利性和運行模式的封閉式的特點，在管理上過度依賴行政手段，服務上過分強調保證供給，這種機制越來越不適應經濟社會發展和政府職能轉變的要求。改革開放30年來，機關事務管理機構對運行機制進行了許多探索，建立費用結算制度，引進社會服務力量，實行有償服務改革，轉換服務舉辦機制，提高了後勤服務質量和效益。深圳、青島、南昌等地還打破計劃經濟條件下“一家一戶辦後勤”的模式，實施集中管理、統一後勤服務，降低了機關運行成本，取得了較好的經濟和社會效益。《國務院關於加快發展服務業的若干意見》（國發〔2007〕7號）也明確要求“推動由內部自我服務為主向主要由社會提供服務轉變”。《條例》應當吸收國家政策文件的有關規定，將實踐中的成功改革做法上升為法律規定，推進機關事務工作機制創新，提高服務質量和效益，促進機關事務工作科學發展。

    （四）完善機關事務工作制度標準。近年來，各級機關事務管理機構在辦公用房、公務用車、國內公務接待等方面制定了一系列制度標準，既保證了機關運轉，又降低了機關運行成本。但由於制度標準的參差不齊，以及標準執行不盡一致，不同地區、不同機關間差異較大，導致幹部職工間苦樂不均，也引起了社會公眾的高度關注。當前，應通過《條例》及其配套制度，明確辦公設備、後勤服務等方面制度標準，強化機關事務工作規範化、制度化和標準化，實現機關事務工作事事有制度，項項有標準；強化制度標準一致性，不搞差別對待，實現機關事務工作的公平、公正；狠抓制度標準的貫徹落實，不搞“上有政策，下有對策”，對違反制度標準的要嚴肅、有效處理。

（五）強化監督檢查和法律責任。缺乏對違法違規行為的有效處理手段，是各地機關事務工作中較為突出的共性問題，也制約了機關事務管理工作的深入開展。為此，要通過起草《條例》進一步加強對機關事務行政法律關係的研究，明晰機關事務管理機構和其他行政機關的定位，確立機關事務管理行為的準外部行政行為性質，探索機關事務管理中責令改正、通報、處分等行政處理手段的運用。具體到《條例》起草中，要在認真梳理現有法律法規和規範性文件的基礎上，規範機關事務工作的監督檢查內容，明確監督檢查主體，強化監督檢查後果；對違反機關事務管理制度的行為，要列明具體情形，明確處理主體，嚴格責任方式，真正做到依法管理、依法保障。