守護美好家園
——新中國成立六十年土地管理和利用成就述評

    新中國成立60年來，土地資源管理成就斐然，不僅為我國現代化建設提供了用地保障，還通過實行最嚴格的耕地保護制度，大力開展土地綜合整治，為我國糧食安全提供了保障。

    60年艱苦奮鬥，我們正站在新的起點上，投身共同締造中華民族美好未來的偉大實踐。

    還地於民，堅守耕地紅線，為中華民族偉大復興奠定堅實基礎

    新中國成立前，土地高度集中在封建地主手中。新中國成立後，通過暴風驟雨般的土地改革，全國共有3億多無地、少地的農民，先後無償分得了7億畝土地和其他生産資料。

    1949年至1957年，農村土地改革和工商業社會主義改造，建立起農村集體土地所有制和城市國有土地所有制。改革開放以來，實行了農村家庭聯産承包責任制和國有土地有償使用制度的改革，建立了有中國特色的社會主義土地所有制。

    土地改革帶來的直接成效是，新中國成立後的3年中，農業産量逐年上升：到1952年，糧食産量已超過解放前最高水平9.3%；棉花産量超過50%以上，相當於1949年的3倍。

    新中國土地管理和利用水平不斷提升，土地管理法制、體制、機制逐步完善，為中華民族的崛起發揮了重要的保障功能。

    土地資源管理逐步走上法制化軌道。60年來，我國出臺了土地管理相關法律法規13部，土地用途管制制度得以確立；3次頒布全國土地利用總體規劃綱要，增強了國家宏觀調控土地利用的能力，為協調各業用地奠定了堅實的基礎；為工業化、城鎮化和新農村建設等各類建設提供用地6791.80萬畝，有力地推動了我國現代化建設的進程。

    改革開放以來，利用高科技手段，開展了兩次土地利用現狀調查，摸清了土地資源家底。建立了基本農田保護制度。全國土地利用總體規劃綱要確定了全國耕地與基本農田保有量目標，為保障我國糧食安全奠定了基礎。目前，全國已劃定17.2億畝基本農田保護區，其中基本農田16.3億畝，佔全國耕地面積的83.6%，實行了永久保護。全國建設有116個基本農田示範區，確立了重點保護區域。為堅守18億畝耕地紅線，我國實行了最嚴格的耕地保護制度，落實地方各級政府共同責任，保護我們的生命線。

    新中國成立以來，全國採用多種方式補充耕地。特別是近10年來，通過土地整治，全國補充耕地4163萬畝。各地採用土地整理、復墾、開發等綜合整治手段，在農業産業化、工礦廢棄地復墾、“空心村”整治、三峽移土培肥、興地滅螺、低丘崗地改造、造地增糧工程、新農村建設等方面，成就顯著，土地整治已成為增加耕地、改善生態環境，保障糧食安全，促進農村發展、農業增産、農民增收的重要途徑。

    最近幾年，為保增長、擴內需、保民生、保穩定、調結構、上水平，促進經濟平穩較快增長，國家加強了對擴大內需各項建設用地的統籌規劃和計劃的調控，頒布了工業和公益事業用地等近30個行業用地指標和産業用地指南目錄，有效地提高了土地節約集約利用的程度。

    市場配置，價值顯化，土地利用向有償、有期限、有流動轉變

    在新中國成立後的30多年時間裏，土地雖然歸國家或集體所有，但企事業單位和個人可以無償、無期限地使用土地。同時，土地不允許合理流轉。人民公社制度嚴重束縛了農民的生産積極性。農地種植計劃常常與現實偏離，農業生産徘徊不前。

    農業的低回報和土地無償使用，使得人們缺乏集約利用土地、保護耕地的積極性。許多單位、個人對土地多佔少用或佔而不用，浪費了土地資源。1985年以前，我國耕地每年凈減少最高曾達1500多萬畝。

    1986年起開始實施的《土地管理法》，初步遏制了非法侵佔土地的勢頭。但耕地銳減、土地生産率低下的局面仍未有效扭轉。1987年是土地管理形勢較好的一年，我國耕地仍然凈減700萬畝。

    土地資源的稀缺性和不可再生性，使人們意識到必須從根本上進行一次革命，尋求和建立一種運作費用較低而效率較高的資源配置方式。

    1987年12月1日，深圳市首次公開拍賣一幅面積為8588平方米地塊50年的使用權，44家企業激烈角逐，一家房地産公司最終以525萬元成交。儘管當時《憲法》明文規定，土地不得出租和轉讓，但深圳敢領天下先，土地使用權在中國第一次作為商品進入市場。當代中國影響深遠、居功甚偉的城市土地使用制度改革，由此拉開序幕。

    1988年4月，七屆全國人大一次會議召開，2970名代表審議通過了《憲法（修正案）》，“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”正式寫進了《憲法》。

    土地使用制度的改革，使我國土地由無償、無期限、無流動向有償、有期限、有流動轉變，市場機制的引入，有效地促進了土地資源的優化配置。

    近20年來，土地有償使用的比例逐年大幅提高，全國土地出讓總價款累計5.2萬億元。土地收益為國有企業改革及城鎮基礎設施建設提供了有力支撐。

    隨著土地市場的發展，相關土地交易、儲備、督察等機構逐步建立。土地交易有形市場日益完善，土地市場交易行為日益規範。隨著科技的發展，我國土地資源管理手段越來越先進，遙感衛星圖片成為國土資源部門監測和掌握各城市用地情況的撒手锏。徵地補償標準逐步提高，切實保護了農民的權益，維護了社會穩定與和諧。

    市場的統一是商品和生産要素自由流動的重要條件。土地利用上也存在不少問題，特別是由於城鄉二元經濟結構的影響，導致國有建設用地和集體建設用地不同權不同價。這種狀況，使規模數倍于城鎮建設用地的農村集體建設用地，節約集約利用程度不高。

    構建城鄉統一的建設用地市場，無疑將為節約集約用地、城鄉統籌發展、切實保護農民利益奠定基石。黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》中提出，“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、經公開規範的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。”

    銳意改革，加快構建國土資源保障和促進科學發展新機制

    當前，我國國土資源管理仍然面臨十分嚴峻的形勢。一方面，人均耕地少、優質耕地少、耕地後備資源少，是我國的基本國情，短期難以改變。另一方面，我國正處於工業化、城鎮化快速發展階段，人口還在繼續增加，經濟社會發展對國土資源的需求將持續上升，特別是一大批新上的“擴內需、保增長、保民生”項目須儘快落實，土地供需矛盾尖銳。

    空前嚴峻的資源壓力警示我們，必須堅持以科學發展觀為指導，統籌好保障發展與保護資源的關係，一方面堅持保障科學發展，以土地供應政策和利用方式來促進經濟發展方式轉變，推動全面、協調、可持續發展；一方面堅持保護耕地紅線，牢牢守住子孫後代生存發展、安邦立國的根基，使有限的土地資源順利承載中華民族的偉大復興和長久繁榮。

    為更好地履行職責，國土資源部提出加快構建保障和促進科學發展新機制。推進國土資源工作的全面進步。以統籌保障發展與保護資源，提高國土資源對經濟社會全面協調可持續發展的保障能力。

    在具體工作中，國土資源部通過重點推進四個機制建設，來解決統籌保障發展和保護資源的難題。一是充分發揮規劃的統籌引導作用，健全完善宏觀調控和市場配置機制。二是強化執法監管，健全完善共同責任機制。三是提高資源開發利用效率，建立健全開源節流機制。四是大力推進基礎建設，完善科技創新和國際合作機制。

    2008年第四季度以來，在全國上下齊心協力“擴內需、保增長、調結構、惠民生、促改革”，促進經濟平穩較快發展的新形勢下，我國土地管理和利用政策作出積極調整，提出“快審批、擴增量、擠存量、加流量”等一系列舉措，並明確要求，把權力和責任放下去，把服務和監管抓起來，不斷提高統籌保障發展和保護資源的能力，以管理方式的轉變倒逼資源配置方式和經濟發展方式的轉變，有效地參與和服務了國家對經濟的宏觀調控。

    2009年8月17日，國務院副總理李克強視察國土資源部和中國地質科學院時，明確提出，土地管理和服務，既是促進經濟增長、也是調整經濟結構的重要手段，是一項責任重大、難度很大的工程，要把土地服務和管理同保增長、調結構密切有機地結合起來。國土資源部門正將這一重要講話精神，轉化為深入開展“保增長、保紅線”行動的新動力，大力增強土地管理政策的針對性、有效性和可持續性，通過對土地供應總量、佈局、結構和時序的控制和把握，來服務整個社會經濟的發展，來調節經濟社會發展模式、調整經濟結構、調控固定資産投資規模、促進社會事業建設等。

    回首新中國60年土地管理和利用的光輝歷程，保護耕地和保障發展是其中十分清晰的主線。發展還在繼續，任務依然繁重。今後，我國的土地管理和服務事業，仍將沿著這一主線，堅定不移地推進土地資源的有效保護和合理利用，為我國社會經濟的科學發展，作出應有的、更多的貢獻。