探索新道路 開創新局面
——應對國際金融危機推進環保歷史性轉變述評

    2009年，面對國際金融危機掀起的驚濤駭浪，黨中央、國務院力挽狂瀾，一攬子刺激經濟計劃力舉千鈞，帶領中國經濟率先回升向好，GDP比上年增長8.7％。在世人的矚目下，中國經濟這艘大船高張風帆、破浪前進。

    2009年，黨中央、國務院把加強環境保護作為應對國際金融危機的重要舉措，環境保護不僅為保增長、擴內需、惠民生做出了重要貢獻，而且為調整經濟結構、轉變發展方式提供了強大推力，在參與宏觀調控方面展現了無窮的活力，書寫了加快推進環保歷史性轉變的新篇章。

    落實中央決策部署，統籌謀劃保增長保環境策略

    2009年，面對金融“海嘯”的衝擊，保障經濟平穩較快發展成為重中之重。環保工作如何更有效地服務於保增長、擴內需這個大局，怎麼在保增長中保護環境、在保環境中促進增長？

    面對這道考題，環境保護部準確判斷，科學謀劃，迅速行動，站在了應對危機的第一線。在2009年年初部署全國環保工作時，周生賢部長強調，

    環境保護要服從和服務於中央關於保增長、擴內需、調結構、惠民生的重大決策部署，毫不放鬆地抓緊節能減排和淘汰落後産能工作；要立足擴大內需，加快推進環境基礎設施建設；要立足城鄉統籌，加強農村環境保護；要立足改革創新，完善環境經濟政策。

    要推動中央和地方的投資計劃快速落地，環評是關鍵環節。服務保增長、擴內需這個大局就要從提高環評工作效率開始。

    早在2008年12月，環境保護部就向全國環保系統發出通知，要求對符合環保要求的項目，開闢環評審批“綠色通道”，推動項目儘快落地、儘快開工、儘快形成實物經濟工作量。

    2009年，環境保護部進一步打破常規，將建設項目受理決定的時間由原來的5天縮短至兩天，審議項目會議次數由原來一月一次調整為一月兩次。如有重大國家項目需要審議的，及時召開部常務會議進行討論。對建設項目實施ABC三級分類評估、簡化流程，分級審查，減少程序。2009年，環境保護部批復建設項目環評文件400個，總投資達2.7萬億元，有力地支持了經濟恢復增長。

    針對重大基礎設施項目時間緊、任務重的特點，積極創新環評審批管理制度。2009年6月，環境保護部與鐵道部聯合試點，對總投資達800億元的新建昆明至南寧鐵路(雲桂線)進行了現場辦公、聯合審查。這是貫徹中央決策部署，切實提高環評審批效率的有力措施。

    各級環保部門也紛紛開闢了環評審批“綠色通道”，縮短審批時間，提高服務水平，推出了一系列便民高效措施，主動幫助企業排憂解難，為落實中央決策部署、打贏經濟增長“保衛戰”做出了貢獻。

    當然，服務經濟發展並不是簡單地為建設項目大開綠燈，更不是放鬆環境監管。保增長不能以犧牲環境為代價，這是不容觸碰的剛性底線。

    必須承認，在保增長過程中，一些地方受急功近利思想的影響，確實出現了低水平重復建設問題，鋼鐵、水泥等傳統過剩産業仍在盲目擴張，一些地區違規審批、未批先建、邊批邊建、違法排污等現象仍然存在。

    “決不讓今天的投資項目成為明天整治、淘汰關停的對象。”環境保護部一再要求，各地要不折不扣堅持“四個不批、三個嚴格”原則不動搖，不得以簡化審批、縮短審批時間為藉口，降低環保要求，要切實對低水平重復建設、“兩高一資”和産能過剩項目設置不可逾越的防火墻。

    6月11日，一個由環境保護部發出的“限批令”引起巨大反響。由於嚴重違反國家産業政策、發展規劃和環境保護準入條件進行項目建設，金沙江中游水電開發項目、華能集團和華電集團(除新能源及污染防治項目外)建設項目、山東省鋼鐵行業建設項目被環境保護部實行“限批”。這就發出了一個強烈的政策信號，在應對國際金融危機過程中，環境標準不會降低，監管力度不曾減弱。

    在保增長、擴內需、惠民生的戰略佈局中，環境保護居於為推進科學發展把牢關口、築牢基礎的重要地位，環保部門守土有責。2009年，因不符合環評要求，環境保護部對總投資1904.8億元的49個項目做出不予批復或暫緩審批的決定。

    對項目審批，各地環保部門沒有放鬆，嚴把環評關口；對嚴重違規行為，絕不姑息，不惜拿出最嚴厲的措施予以處罰。2009年，山東省就對一個市、兩個縣和5個經濟開發區實行了區域限批，安徽、福建、江西、黑龍江等省市對污染減排工作滯後的地區實施了區域限批。

    正是由於在保增長中堅持嚴格環境監管，在“十一五”減排的關鍵之年、攻堅之年，污染減排各項工作持續深入。二氧化硫減排目標提前一年實現已成定局，化學需氧量減排指標也有望如期完成，一些區域、流域環境質量明顯好轉。

    積極參與宏觀調控，以環境保護優化經濟增長

    保增長、擴內需是國家戰略，抓好治污減排也是國家戰略。推進這兩大戰略實施，既要審時度勢正確決策，又要統籌協調找準重點。對於環保部門來講，這是一個重大挑戰，也是一次能力考驗。

    全國環保系統把握全局，主動出擊，化不利為有利，變危機為機遇。一年來，環保歷史性轉變的步伐沒有放緩，以環境優化經濟發展的作用更為明顯。

    國際金融危機發生從表面上看是由次貸危機引發的，本質上是發展方式出了問題。如果不轉變粗放的發展方式，不調整優化結構，單純盲目的保增長將為新一輪經濟發展埋下更大隱患，加劇資源環境與發展的固有矛盾。

    去年年初，根據中央的指示精神，環境保護部明確了應對國際金融危機形勢下的工作思路，這就是把加快發展方式轉變和結構調整作為保增長的主攻方向，把保增長、擴內需、調結構有機統一起來作為環保工作的落腳點和著力點。

    解決環境與發展的突出矛盾，必須要從決策源頭抓起。去年10月1日，規劃環評條例正式實施，為從宏觀決策源頭防控區域性流域性環境問題提供了重要抓手。環渤海、海峽西岸、北部灣、成渝和黃河中上遊能源化工區五大區域重點産業發展戰略環評工作已正式啟動，將從決策源頭防止生産力佈局、資源配置不合理造成的環境問題。

    環境保護部還積極建立完善規劃環評與項目環評聯動機制，將區域規劃環評作為受理審批區域內高耗能、高污染項目的前提。對遼寧、江蘇、廣東等地的重點開發區域，對軌道交通、煤炭礦區、港口、能源化工區等開展規劃環評或戰略環評，合理佈局生産力，優化産業結構。

    隨著力度不斷加大、手段不斷豐富、機制不斷創新，污染減排形成的倒逼機制也在加快推進落後産能淘汰的步伐，有力促進了經濟結構的調整。各地把排放總量作為項目審批的前置條件，“倒逼”産業結構優化升級。例如，遼寧省針對造紙行業化學需氧量排放佔工業排放量40％的情況，加大行業整治，上收了造紙等重污染行業的環保審批權，對全省原有417家造紙企業全部停産整治，徹底關閉其中的285家。“鐵腕”措施帶來的不僅是遼河水質的明顯改善，而且促進了當地造紙産業結構的進一步優化。

    準入門檻的提高也是優化結構、轉變方式的重要手段。在應對金融危機過程中，我國的環境標準沒有降低，而是提高了。去年一年，國家環保標準體系進一步完善，140余項標準全面修訂。各地環保部門以環境容量和環境承載力為基礎，制定實施新的排放標準，使之成為撬動發展轉型的杠桿。山東省在南水北調沿線區域執行嚴於國家行業標準的地方排放標準，不僅極大促進了流域水污染治理，還推動了當地造紙等行業結構優化和經濟總量的提高。

    綜合手段的運用、長效機制的建立，加快了經濟發展向綠色化、生態化、低碳化轉型。應對國際金融危機使環境保護在宏觀調控中的作用日益凸現，環保部門參與綜合決策的能力不斷提升，環境保護更加全面深入地融入了經濟發展中。

    把環保作為重大民生問題來抓，解決影響群眾健康和可持續發展的突出問題

    去年以來，中央領導同志就多次強調，在應對國際金融危機形勢下，要更加注重節能環保；環境保護是發展問題，也是重大民生問題。

    2009年，全國環保系統把解決影響群眾健康和可持續發展的突出問題作為惠民生的重要內容，實施環保民生工程，努力構建和諧社會。

    以解決危害群眾健康和影響可持續發展等突出環境問題為目標，各地環保部門深入開展了執法檢查活動。去年4月，環境保護部召開電視電話會議，對全國開展整治違法排污企業保障群眾健康環保專項行動做出全面部署。一年來，累計出動環境執法人員超過242萬人次，檢查企業98萬多家次，查處環境違法案件1萬多件。

    去年6月5日，環境保護部開通了“010－12369”環保舉報熱線，直接受理群眾舉報。半年多來，“12369”已經發展成為了環境投訴的主要渠道和環保部門執政為民的重要窗口。

    2009年以來，我國一些地方連續發生重金屬污染事件，嚴重危害群眾身體健康。針對這一情況，環境保護部迅速部署，聯合九部門，在全國開展重金屬污染企業專項檢查，查出違法企業2000多家，關閉了一批企業。9月，環境保護部聯合七部門研究制定重金屬污染防治工作方案，國務院辦公廳轉發了加強重金屬污染防治工作指導意見，明確了重金屬污染防治的目標任務和工作重點。

    隨著區域性環境問題、跨界污染矛盾的日益突出，人民群眾環境訴求越來越高，單一的企業監管執法、個別環境違法行為查處已不能有效解決問題，要求我們對産業集中度高、污染嚴重的地區必須實施跨區域的環境綜合整治。去年4月，周生賢部長率隊赴“錳三角”地區進行了深入調查研究，考察企業，檢查水質，訪問村民，聽取彙報，並主持召開了“錳三角”地區環境綜合整治座談會，對12個省(區、市)197家電解錳企業綜合整治工作進行全面部署。

    “我們工作的目的是讓農村人和城裏人一樣喝上乾淨的水”。在2008年農村環保專項資金設立後，“以獎促治”這一重大的政策創新已經成為重要的民生工程。在環境保護部的積極協調下，10億元中央財政專項資金陸續下達各地，重點支持位於水污染防治重點流域、區域以及國家扶貧開發工作重點縣範圍內，群眾反映強烈、環境問題突出的村莊，屆時將有1200多個環境問題突出的村莊得到治理，900萬群眾直接受益。

    將環境保護作為民生問題來抓，並採取切實有效的措施解決影響廣大人民群眾生産生活的環境問題，深刻體現了發展為民、保護為民的執政理念，促進了和諧社會建設。

    開拓創新 大力探索環境保護新道路

    應對國際金融危機衝擊的實踐和經驗，進一步昇華著我們建設生態文明、探索環保新道路的認識。

    在污染減排、休養生息政策落實上，在重點流域水污染防治等環保重點領域和關鍵環節上，只有真正促使地方政府把對環境質量負責落到實處，才能形成齊抓共管的局面，促進環境問題的解決。

    2009年5月20日，《重點流域水污染防治專項規劃實施情況考核暫行辦法》正式實施。作為新時期重點流域污染防治工作的重要改革創新，重點流域省界斷面水質考核制度的全面建立，成為督促檢查重點流域水污染防治規劃實施情況的重要抓手。

    松花江流域黑龍江、吉林、內蒙古3省區，淮河流域山東、河南、安徽、江蘇4省，遼河、滇池、巢湖流域，都建立了相應的水污染防治責任制。江蘇省在淮河流域全面推廣“河長制”。用水環境質量變化綜合反映重點流域地方政府的治污效果，與主要污染物減排考核相輔相成、相互補充，已經初步建立起較為完備的地方環境質量考核體系。

    在考核制度厘清責任的基礎上，探索分配製度改革、建設流域補償機制，將從根本上調動各地治污積極性，形成全社會參與的局面。

    2008年以來，河北省在其境內的子牙河實施了全國第一個“河流跨界斷面水質目標責任考核並試行扣繳生態補償金”政策。半年多時間，子牙河流域水質就得到明顯改善，生態補償金還被用來解決下游群眾的飲用水安全問題。目前，環境保護部會同財政部也在新安江流域開展試點，研究探索建立流域生態環境共建共管機制、跨省界水環境保護“賠付補償”機制。

    環境保護行政問責制的逐步深化、完善和落實，環境問題越來越牽動著地方官的“神經”，也在切實有力地推動著地方政府扭轉發展觀念、樹立以人為本的科學發展觀和執政為民的政績觀。

    去年，在“錳三角”污染整治中，環保“一票否決”制得到嚴格執行，推進當地政府、各部門履行環保職責的行政效能監察和懲戒制度建設取得突破。重慶市把部門、鄉鎮“一把手”環保實績考核結果作為領導班子調整、考察幹部的重要依據，考核不合格的鄉鎮主要領導必須“下課”。

    去年三四月間，周生賢部長赴湖南、湖北兩省，代表環境保護部分別與兩省政府簽訂合作協議，拉開了部省合作、共促區域環保改革創新的序幕。為了切實支持武漢城市圈、長株潭城市群“兩型社會”綜合配套改革試驗，環境保護部主動參與、積極介入，加強宏觀指導、提供全面支持。兩地創新試點如火如荼，已經積累了不少好的經驗和做法。

    環境主管部門積極促進國家意志與區域發展戰略的融合，在探索環境保護新道路的重點領域和關鍵環節上取得了新的突破。

    2009年，我們抓住了擴內需、保增長、調結構的重要機遇，聯合各宏觀經濟部門，打出了環境經濟政策的組合拳。

    在已有陣地方面，環境保護部繼續研究制定並向經濟部門提供“雙高”産品名錄，進一步夯實環境經濟政策基礎。積極參與制定資源型企業可持續發展準備金制度，促使礦産企業承擔污染防治和生態恢復的責任；“以獎促治”、“以獎代補”的農村環保政策，標誌著環境經濟政策正由城市向農村拓展。

    隨著實踐和認識的深入，環境經濟政策的深度、廣度也在不斷擴展。環境保護部門努力推動反映市場供求關係、資源稀缺程度、環境損害成本的生産要素和資源價格形成機制。去年以來，環境保護部全力支持湖南、湖北等地開展地方環境污染責任保險試點和立法工作。配合財稅部門提出享受企業所得稅優惠的環保項目目錄。配合相關部門開展環境稅等綠色稅制設計方案的研究，組織開展將大量消耗資源、嚴重污染環境的部分産品納入消費稅徵收範圍的研究工作。提出將稀缺資源開採、生産過程中的環境污染和生態破壞成本納入資源稅，遏制對稀缺資源的過度消費和浪費。這些稅費政策將環境代價“內部化”，是對企業環境行為最直接、最有力的經濟調節手段之一。

    在應對金融危機的實戰中，環保部門統一了思想、磨煉了意志、提高了能力、堅定了方向，為探索環保新道路、建設生態文明蓄積了新的發展動力。與此同時，也清醒地認識到，環境保護的形勢依然十分嚴峻，困難和挑戰重重；實現歷史性轉變，仍有大量的艱巨工作要做。要解答好“實現什麼樣的發展、怎樣發展”，“需要什麼樣的環保、怎樣環保”的問題，仍需要持續不斷的努力與探索。

    環境保護探索創新之路沒有盡頭，環保事業發展前景無限廣闊。