全面提升外匯監管和服務水平

中國人民銀行副行長、國家外匯管理局局長 易綱

    改革開放以來，我國積極融入經濟全球化，實現了涉外經濟的跨越式發展。改革開放30年特別是近10年來的發展證明，經濟全球化、市場化對中國有利，改革開放使中國迸發出無窮的能量和競爭力。到2008年末，我國經濟總量和對外貿易額均位居世界第三，全年出口和進口規模分別超過1.4萬億美元和1.1萬億美元，累計批准設立外商投資企業67萬家，累計實際使用外資8526億美元；國內7000多家企業設立超過1萬家境外投資企業，對外直接投資累計超過1800億美元。海外華僑華人總數約4800萬人，在外各類勞務人員約74萬人，在海外工作的留學人員達100萬人以上，年進出境人數達1.76億人次。大規模的跨境貿易、投資和個人活動，導致跨境外匯收支急劇增長。目前，參加國際收支申報的企業和銀行約80萬家，國際收支交易規模超過4.5萬億美元，較1982年增長81倍，較2000年增長5倍。

    樹立全球視野，深刻把握開放經濟中外匯形勢的變化

    面對涉外經濟的飛速發展，我們需要以全球視野來認識中國經濟金融問題，需要在一個開放經濟的框架下分析中國的外匯管理問題，理解這一框架的關鍵是不斷提高對“發揮市場在資源配置中的基礎性作用”的認識。在不斷融入全球經濟的過程中，中國已成為國際市場不可分割的重要組成部分，跨境資本流動的規模、頻率和形式處於不斷的變化和調整之中，經濟發展、開放度提高對外匯管理的挑戰不斷增大。在我國經常項目已經開放而資本項目仍部分管制的條件下，一旦市場出現明顯的套利機會，很多資本項目交易容易借道經常項目實現跨境套利，正常的貿易和投資企業也會加快財務調整和資産的跨境擺布以規避經濟損失。例如，亞洲金融危機期間，人民幣面臨貶值壓力，資本外逃、截留外匯存于境外等行為大量出現，1998年資本項目甚至出現多年未見的逆差，1998～2002年，平均每年新增外匯儲備不及300億美元；而2003年以來，隨著亞洲金融危機的結束和國內經濟的快速發展，人民幣呈現升值預期，加之美元利率持續走低，企業、個人和機構紛紛將境外資産調回並結匯，部分境外投機套利資金也借各種正常和非正常渠道，採取分散、滲透的方式流入，導致我國外匯收支持續大額順差，2003～2009年，平均每年新增外匯儲備超過2800億美元。此次國際金融危機發生後，我國國際收支出現較大波動。2009年第一季度，外匯收支活動放緩，外匯凈流入急劇下降；進入第二季度，在國際經濟出現復蘇跡象、國內經濟回升向好以及國內股市和樓市價格上漲等多種因素帶動下，外匯凈流入規模持續增加。2009年末，國家外匯儲備餘額2.39萬億美元，較2008年末增加4531億美元。

    適應國內外經濟形勢的變化，2009年外匯管理部門全面貫徹科學發展觀，認真落實中央關於“保增長、調結構、促改革、惠民生”的總體部署，適時調整外匯管理方向和重點，出臺了應對國際金融危機的多項措施：改進跨境資本流動統計和監管，防範異常跨境資本流動風險；推動信息公開和政務公開，提高外匯管理透明度；完善外匯儲備經營管理，保障外匯儲備資産安全並取得合理回報。這些措施，對抵禦國際金融危機衝擊、促進經濟平穩較快發展發揮了積極作用。

    展望2010年，我國外匯凈流入壓力有可能加大，促進國際收支平衡的任務依然較重。隨著全球經濟復蘇勢頭更趨穩定，我國涉外經濟發展的外部環境有望進一步好轉，外貿出口有可能出現恢復性增長，外商來華直接投資可能穩步增加，跨境資金流入壓力可能進一步加大。目前，美國、日本等央行的利率均接近零，歐洲（包括英國）等央行的利率低於我國，跨境套利交易盛行。有機構估計，2009年上半年美元利差交易規模高達2500億～5500億美元。規模巨大的跨境套利交易推動印度、巴西等新興市場國家貨幣明顯升值，股市、樓市價格快速上漲，潛在風險加大。由於我國利率水平相對較高，人民幣升值預期有所增強，企業和機構資産本幣化、負債外幣化也有進一步擴大的趨勢。

    堅持科學發展，推動外匯管理理念和方式轉變

    作為高度融入經濟全球化的發展中大國，我國跨境資金流動規模不斷擴大，外匯管理監測跨境資金流動、維護國家經濟金融安全的任務更加艱巨。同時，隨著社會主義市場經濟建設步伐的不斷加快，外匯管理需要進一步提高服務水平，滿足市場主體日益增長的便利化需求。為此，外匯管理要以科學發展觀為指導，實現管理理念和方式的“五個轉變”：從重審批轉變為重監測分析，逐步從較為依賴審批和核準的管理方式轉變為重點加強跨境資金流動的監測分析和預警；從重事前監管轉變為強調事後管理，逐步從事前逐筆審核轉為事後核查和重點查處；從重行為管理轉變為更加強調主體管理，逐步從按交易行為和業務性質監管轉為以經濟主體為單位進行管理；從“有罪假設”轉變到“無罪假設”，逐步從事前排查經濟主體外匯收支的真實性轉為事後舉證查處違法違規經濟主體；從“正面清單”轉變到“負面清單”，逐步從“法無明文授權不可為”轉為“法無明文禁止即可為”。

    “五個轉變”的指導思想是科學發展觀。科學發展觀的第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。“五個轉變”的目的是促進涉外經濟健康發展；堅持以人為本，最大程度地便利市場主體對外貿易投資活動；堅持全面協調可持續，在風險可控的情況下，逐步轉變管理方式，維護國家經濟金融安全；堅持統籌兼顧，在繼續運用行政、法律手段的同時，更加注重發揮市場機制的基礎性調節作用。

    “五個轉變”的出發點是以人為本，著力點是改善服務。外匯管理將始終堅持服務社會，服務機構、企業和個人等市場主體，積極推進貿易投資便利化，進一步提高中國的競爭力和提升國家形象，充分發揮服務經濟發展功能。在履行外匯管理職責過程中，外匯管理部門將進一步增強市場意識，更多從市場角度考慮問題，堅持疏堵並舉、以疏為主，充分發揮市場機制在調節跨境資金流動中的基礎性作用；逐步強化成本概念，避免因政策調整給市場主體增加新的經營和管理成本，健全和完善與社會各界良好的溝通和反饋機制，進一步推動依法行政，提高外匯管理透明度。

    “五個轉變”的立足點是科學監測。外匯管理將逐步轉變管理方式，淡化事前審批管理，強化事後監測分析。外匯管理部門將加快數據和系統整合步伐，建立統一高效的跨境資金數據採集、監測、分析和預警體系，實現對跨境資金流動的全口徑監測分析，為調整外匯管理政策和優化外匯業務流程提供科學依據，併為防範跨境資金流動風險和提高監管效率提供有效保障。

    “五個轉變”的關鍵點是風險可控。外匯管理將始終堅持從國內國際兩個大局出發，充分利用兩種資源、兩個市場，妥善處理改革、發展與穩定的關係，既要充分便利市場主體用匯需要，也要防範跨境資金流動風險，維護國家經濟金融安全，努力實現服務涉外經濟發展和提升監管效率的有機統一。推動管理理念和方式轉變，要以風險可控、有條不紊為底線，在逐步淡化審批管理痕跡的同時，強化監測分析職能，防範異常跨境資金流動衝擊。

    把握宏觀大局，增強外匯管理服務經濟發展的水平

    外匯管理理念和方式的轉變要著眼于長遠，具有前瞻性；同時也要立足於實際，紮實有序推進。2010年，外匯管理部門將全面貫徹落實中央經濟工作會議和國務院統一部署，服務於發展方式轉變和經濟結構調整的總體戰略目標，按照“五個轉變”的工作思路，推進外匯管理重點領域改革，加強異常跨境資金流動監管，加快數據整合和管理系統整合，提高外匯管理政策透明度，完善外匯儲備經營管理，促進國際收支平衡。

    一是推進外匯管理重點領域改革，促進涉外經濟平穩較快發展。加大進出口核銷制度改革力度，提升監管效率，促進貿易便利化。穩步推進人民幣資本項目可兌換進程，在有效防範風險的前提下，有選擇、分步驟放寬對跨境資本交易活動的限制，有序拓寬對外投資渠道，協調推動跨境人民幣金融業務發展。推進國內外匯市場的規範發展，加大外匯市場産品創新力度。研究推進外匯賬戶管理改革，提升採集涉外主體跨境外匯收支數據的全面性和準確性。試行企業出口收匯存放境外運作，提高企業外匯資金使用效率。

    二是進一步完善異常跨境資金流動監管，防範跨境收支風險。進一步完善跨境資金流動監管政策，構建完善的監測預警體系。繼續發揮異常外匯資金流動監管協調機製作用，加大對地下錢莊、網絡炒匯等外匯違法違規行為的打擊。完善跨境資金流出入應急預案，形成全面、雙向的國際資本流動應急反應機制。

    三是推進數據和管理系統整合，提高監測監管效率和服務水平。全面梳理外匯管理數據需求，優化整合現有外匯管理業務系統；規範數據採集，促進數據綜合利用，提高系統監測分析功能。優化外匯業務辦理流程，加強應用系統開發和網絡建設，提高貿易投資便利化程度，降低外匯管理的社會成本，提高監管效率。

    四是加大政策宣傳力度，繼續提高外匯管理政策透明度。力爭用通俗易懂的語言介紹外匯管理工作，使市場主體更加清晰了解外匯管理業務辦理要求和依據。增加國際收支統計數據公佈內容，提高公佈頻率，提升統計時效性和統計制度的透明度。針對社會熱點問題，加強與媒體和公眾的溝通，引導公眾正確認識和理性判斷。加大外匯管理法規整合力度，儘量做到簡明易懂。

    五是進一步完善外匯儲備經營管理，實現外匯儲備資産保值增值。採取積極審慎的經營方針，深入研判國際經濟金融形勢的發展變化，努力把握投資機會，拓展投資渠道，完善多元化投資策略，優化貨幣和資産擺布。積極配合國家戰略，服務於國家宏觀大局和長遠利益，進一步完善外匯儲備經營管理體制機制，繼續推進全球化經營佈局，加強內部控制和監督管理。提高應對突發事件能力和水平。 

    （注：此文為中國人民銀行副行長、國家外匯管理局局長易綱在3月1日出版發行的《中國金融》2010年第5期上發表的署名文章）