增強責任感
迎接新挑戰推進我國城市節水工作走向深入
住房和城鄉建設部副部長 仇保興
2010年5月15日至21日是第十九個“全國城市節約用水宣傳周”。經過18年的積澱，“全國城市節約用水宣傳周”活動作為社會動員、公眾參與的典範，普及節水知識，推廣節水科技，提高節水意識，為我國城市節水工作的深入開展發揮了重要的作用。
黨中央、國務院高度重視節水工作。胡錦濤總書記2004年在中央人口與資源環境工作座談會上指出，要把節水作為一項必須長期堅持的戰略方針，把節水工作貫穿于國民經濟發展和群眾生産生活的全過程。溫家寶總理曾于2000年在全國城市供水節水與水污染防治工作會議上指出，解決城市缺水的問題直接關係到人民的生活，關係到社會的穩定，關係到城市的可持續發展，要堅持把節約用水放在首位，努力建設節水型城市。
近年來，隨著城鎮化快速推進和經濟社會穩步發展，我國城市用水人口和用水需求大幅度增長，供水普及率和服務能力不斷提高，但是，城市用水總量基本保持穩定，維持在500億立方米/年左右。隨著國家節能減排政策的實施，城市節水工作將為建設資源節約型、環境友好型社會做出新的更大的貢獻。
一、轉變觀念，提高效益，城市節水工作取得令人矚目的成就
（一）促進城市節水管理和發展觀念發生深刻轉變
我國城市節水管理工作經歷了4個階段：第一階段是建國初期到上世紀50年代末，城市供水設施不足，用水基本需求難以滿足，大力開源成為首要任務。第二階段是上世紀50年代末到改革開放前，城市節水的目的是“彌補開源和供水設施不足”，以開源為主，提倡節水。第三階段是上世紀80年代，改革開放為國民經濟發展帶來活力，城市缺水問題日益顯現，基礎設施短缺與資源短缺並存，“開源與節流並重”的理念導引著城市節水工作；1988年我部出臺《城市節約用水管理規定》，節水初步納入法制軌道。第四階段是上世紀90年代至今，城市面臨水少、水臟的問題非常集中、非常突出地表現出來，“開源、節流與治污並重”的戰略逐步形成。
新世紀以來，通過大力實施民生工程、加大基礎設施建設，緩解了城市供水緊張的局面。在城市水務管理和節水工作的指導思想上，實現了“節水優先、治污為本、多渠道開源”和“節水減排、科學發展”的重大轉變和提升。全社會用水觀念發生深刻轉變，節約用水的認知度和自覺性得到大幅度提高：從無視環境容量、污染水環境的粗放式用水向節約用水和提高水的利用效率的集約型發展思路轉變；從向大自然無節制地索取，向人與自然和諧發展、實現資源可持續利用轉變。
（二）促進城市用水效率不斷提高
大量統計數據表明，通過大力開展城市節水工作和創建“節水型城市”活動，我國城市節約用水工作取得顯著效益，有效緩解了供需矛盾，為推動用水模式轉變、建設節約型社會發揮了重要作用。
（1）從節水總量看，全國城市1991年至2008年採用各種節水措施節約水量594.98億立方米，與2008年全年用水總量（500.1億立方米）相當。2008年節水量達到65.9億立方米，相當於當年城市年供水總量的13%。
（2）從用水總量來看，與2001年相比，2008年全國城市用水人口增長了36%，城市用水普及率由72.3%增加到94.7%，但城市年用水總量僅增長7%，基本穩定在500億立方米/年。
（3）從人均綜合用水量看，全國城市人均綜合用水量持續降低，1998年的556.3升/(人·天)下降至2008年的390.5升/(人·天)，10年下降30%。
（4）從居民家庭生活用水量看，上世紀末，隨著熱水器和洗衣機不斷普及，城市居民生活水平和生活質量不斷提高，用水需求不斷擴大，城市人均家庭生活用水量一度持續增加，2001年達到峰值153.5升/(人·天)。從2002年開始，隨著節水器具的普及，城市居民文明生活水準不斷提升，而人均生活用水量開始出現下降趨勢，2008年下降到130.5升/(人·天)。
（5）從工業用水量看，工業用水重復利用率由2001年的75.7%增加到2008年的86.0%，增加了10.3個百分點。萬元工業增加值用水量卻逐年下降，由1998年的335立方米下降到2008年的130立方米。
（6）從供水管網漏損控制看，近年來，在國債專項資金的支持下，對全國城市老城區使用年限超過50年、漏損嚴重的供水管道進行了改造。截至2008年，累計改造約7萬公里。與此同時，通過強化水錶計量管理、創新檢漏方法和加大供水管網巡檢力度等方式，逐步提高供水管網科學管理水平。全國城市供水管網漏損率從2005年的26.13%降低到2008年11.92%。
（7）從再生水利用看，2001年至2008年，全國城市污水再生利用量157.73億立方米，再生水利用率由5.7%增加到9.2%。北京作為第一批國家節水型城市，在再生水利用方面十分突出，2008年、2009年再生水利用量連續兩年超過地表水取用量，目前再生水的利用量佔到全市總用水量的18%，再生水利用率由2001年的4.7%增加到45.4%。
（三）促進城市産業結構調整和産業空間佈局優化
城市節水主管部門協同發展改革等主管部門積極推動城市工業企業節水工作，促進城市産業結構和空間佈局優化，鼓勵工業企業實施清潔生産，完成技術升級改造、轉變用水模式。
一是促進了産業結構優化調整。通過開展城市節水工作，城市工業、農業及其他産業逐步由“需水型”變為“適水型”。許多城市根據資源條件和經濟結構的特點，調整産業結構，轉變經濟增長方式，發展符合國家産業政策、耗水量少的産業，並鼓勵發展用水效率高的高新技術産業和工藝，嚴格限制高取水工業項目。
二是促進了城市的經濟産業空間優化佈局。以天津為例，該市根據城市水資源的可供量，確定和調整城市建設佈局和發展規劃，實施工業東移戰略、海水綜合開發戰略、再生水開發利用戰略，逐漸形成主導産業、功能區建設、資源配置與用水結構高度一致的空間佈局。
三是推動了工業企業（單位）用水模式轉變和技術升級改造。國家針對火力發電等重點用水行業，頒布了GB/T 18916系列行業取水定額標準，加強源頭控制，鼓勵企業通過技術升級改造等手段，加大節水工作力度，大力推行清潔生産，嚴格禁止淘汰的高耗水工藝和設備重新進入生産領域。同時廣泛開展節水型企業（單位）創建活動，鼓勵企業（單位）用水模式轉變。在住房城鄉建設部與國家發展改革委組織修訂的《節水型城市考核標準》中，納入了“節水型企業（單位）覆蓋率”指標，對於企業用水模式轉變和技術升級改造也起到了重要推動作用。
二、齊抓共管，統籌兼顧，把城市節水工作落到實處
城市節水工作涉及面廣，專業性和系統性強，是城市建設管理、市政公用事業管理、城市公共管理重要的有機組成部分，在全國節水工作中具有舉足輕重的地位。多年來，各級住房城鄉建設部門與發展改革等部門密切配合，各級地方人民政府和社會各界共同努力，充分利用各種資源，發揮各自的專長和優勢，把節水工作融合到城市經濟社會發展和城市規劃建設管理的各個節點，統籌運用行政、法律、經濟、科技和宣傳手段推動城市節約用水工作的有效開展。
（一）逐步建立健全節水政策和標準
1988年，住房城鄉建設部以1號部令頒發了《城市節約用水管理規定》，明確提出了城市節水工作的原則、目標和要求。各省、自治區、直轄市也相繼出臺了城市節約用水管理規定。為加強城市地下水的開發、利用和保護的管理，住房城鄉建設部出臺了《城市地下水開發利用保護管理規定》。
住房城鄉建設部還會同國家標準管理部門陸續發佈了《城市居民用水量標準》、《城市供水管網漏損控制和評定標準》、《節水型生活用水器具標準》、《城市污水再生利用》系列標準（6項）等技術標準和規範，會同國家發展改革部門推行節水産品認證制度、促進城市水價改革、制定有關稅收調控政策，使城市節水工作由單一的計劃用水管理向綜合管理不斷轉化。
為進一步加強對節水型城市建設工作的指導，2006年，住房城鄉建設部、國家發展和改革委員會聯合修訂了《節水型城市申報與考核辦法》和《節水型城市考核標準》，對節水型城市創建工作提出了更高的要求。
（二）加強節水工作組織建設，構建城市節水管理網絡
目前，全國655個城市絕大多數設立了城市節約用水管理機構，50%的縣城設有相應的職能機構，城市節約用水已形成了專管成線、群管成網、依法用水、依法節水的管理網絡，建立長效管理機制。
（三）落實節水工作機制，強化全方位節水管理
通過落實節水各項工作機制，使城市節水工作由單一的計劃用水管理向綜合運用法規、經濟、技術等手段不斷轉化。工作機制主要包括：
一是強化規劃指導。在城鎮體系規劃、城市總體規劃中明確水源和城市水系的保護原則，合理佈局産業結構，強化水污染治理和水的循環、循序和再生利用，進一步推進各地編制並有效實施城市節水綜合規劃。
二是實行建設項目和節水設施的“三同時”制度，把節水要求落實在規劃許可、施工圖審查、開工及驗收等管理環節中。
三是加強計劃用水和定額用水管理。以城市供水管理為基礎和抓手，通過經濟手段促進産業高效用水、重復用水，把企業節水落到實處。
四是逐步建立合理的價格機制。推進水價改革，逐漸形成原水、自來水、污水處理和再生水的合理比價關係，在價格中體現水的稀缺性，以價格杠桿促進節水。目前，大部分地區改革了水價定價模式和計收方式，有15個大中城市實行了生活用水階梯式計量水價，517個城市開徵了污水處理費。
五是限制自備水源的開採和使用。積極發展公共供水，在公共供水覆蓋範圍內，嚴格控制並逐步關閉自建供水設施，特別是加強了對自備水井的限期關閉工作。
六是推廣節水器具應用。會同有關部門實施節水器具認證制度和市場準入監管工作，通過住宅建設管理和和物業管理，大力普及節水器具使用。
七是降低供水管網漏失。通過實施相關標準和考核制度，促進城市政府和供水企業加強管網改造，嚴格控制自來水漏損。
八是推進水的循環與再生利用。嚴格要求缺水地區在建設污水處理設施的同時，必須配套建設再生水處理和利用設施；鼓勵企事業單位、住宅小區使用中水；積極開展雨水收集利用工作。
（四）組織開展節水型城市創建活動，以點帶面推動城市節水工作
自2001年開始，住房城鄉建設部與國家發展改革委共同組織開展節水型城市創建活動。目前全國已有北京、上海等40個城市先後獲得“國家節水型城市”的稱號，起到了很好的示範帶頭作用。與此同時，各地還開展了省級節水型城市創建活動。開展創建節水型城市活動，為推動我國轉變用水模式、建設節水型社會發揮了重要作用。根據《節水型社會建設“十一五”規劃》，“十一五”期間要累計創建50個全國節水型城市，嚴重缺水以及南水北調工程沿線受水城市正在加快創建步伐，努力把城市節水工作引向深入。
（五）大力開展城市節水宣傳，提高全社會節水意識
自1992年起，住房和城鄉建設部連年組織開展的“全國城市節約用水宣傳周”活動，表揚節水先進典型，倡導科學合理用水方式，內容豐富、形式多樣、滲透性強，帶動了經常性的節水宣傳教育，廣泛動員了社會參與，大大提高了全社會節水意識。
三、認清形勢，不辱使命，增強節水工作的責任感和緊迫感
經過多年的努力，節水已成為全社會的共識和公德，節水實現了城市涉水節點全覆蓋，節水緩解了城市水的供需矛盾，節水成效有目共睹。同時，我們要清醒地認識到城市節水工作面臨著新的形勢和挑戰。
（一）全球性水資源短缺問題正在加劇
上世紀70年代，聯合國就發出了全球性水危機預警。2006年，聯合國又以“透視貧水：權力、貧窮與全球水危機”為主題發佈了年度報告。今年世界水日（3月22日），聯合國秘書長潘基文指出：“清潔飲水已經成為稀缺資源，而且隨著氣候變化的到來將變得更加稀缺。”我們還要清醒地認識到，任何一個國家可以在全世界範圍內獲取石油、天然氣和礦産等資源以維持其經濟體系的運轉，但大規模的用水卻無法通過國際貿易獲得保障。面對水危機從預警到現實，節約用水已成為世界各國化解水危機的共同方向。
（二）我國缺水狀況依然嚴重
我國是一個缺水的國家，人均佔有水資源不足2200立方米，僅為世界平均水平的28％，而且時空分佈不均衡。2010年以來，我們遇到了前所未有的挑戰。一方面，快速城鎮化、工業化發展，對水的需求壓力持續增大；另一方面，氣侯變化導致水資源的空間分佈發生變化。前一段時間西南地區大規模的乾旱災害，再次給我們敲響了警鐘。隨著我國經濟社會建設事業的不斷發展，資源性缺水、水質性缺水和水環境污染已經成為經濟與社會可持續發展的重要制約因素。我們只有堅持開源與節流並舉、把節約放在首位的方針，進一步強化節水工作，實現以節水為中心的水的優化配置和高效利用，確保供需基本平衡，才有可能順利實現長遠的經濟發展目標。
（三）快速城鎮化和工業化對水的利用和管理提出了嚴峻的挑戰
水是城市的生命線，城市是人口、經濟和用水最集中的區域，也是用水供水矛盾最突出、水環境污染壓力最大的區域。目前，我國正處於工業化、城鎮化快速發展的重要階段，對水的利用和管理提出了嚴峻的挑戰。至2009年底，全國城鎮人口達6.22億，城鎮化水平達46.6%，“十一五”以來年均增加0.9個百分點。“十二五”期間，我國城鎮化水平預計超過50%。2009年中央經濟工作會議提出“積極穩妥推進城鎮化，提升城鎮發展質量和水平”，對實施新型城鎮化戰略，提高城鎮發展可持續性提出了更高的要求。而目前我國城鎮在經濟實力不斷增強的同時，城鎮的空間佈局與資源環境承載能力不相適應的問題越來越突出，655個城市中有2/3存在不同程度的缺水問題。如果傳統的管理策略不加改變，城市水的供需矛盾勢必進一步加劇。
（四）節能減排給節水工作提出了新的要求
近年來，為應對全球氣候變化帶來的風險，我國主動承擔大國責任，節能減排取得了明顯成效。從結構上看，此前節能減排的著力點主要是工業領域，隨著工業領域節能減排潛力的快速釋放，節能減排的難度在加大。國務院日前召開全國節能減排工作電視電話會議，動員和部署加強節能減排工作，要求進一步加大工作力度，確保實現“十一五”節能減排目標。國家節能減排對城市節水工作提出了新的要求。加強城市節水，提高城市用水效率，不僅節約資源，而且節約能耗，減少污水排放，降低環境成本，是節能減排的一項重要途徑。因而，新時期的節水工作也承載著節能減排的重任。
所以，加強城市節約用水工作不是權宜之計，而是我們應長期堅持的一項戰略任務。不僅經濟活動要節水，城鎮人民生活和社會事業的方方面面也要節水；不僅貧水地區要節水，富水地區也要節水；不僅枯水年要節水，豐水年也要節水。
四、鞏固成果，突出重點，持續推進城市節水工作走向深入
我國目前快速的城市化和工業化階段，是一個用水結構變化、快速發展的階段，也是提高用水效率的黃金期，對城市水務管理和節約用水工作而言又是一個重要的機遇。面對新的形勢、新的任務，我們要正視問題，抓住機遇，不斷提高認識，開拓創新，鞏固已經取得的成果，突出重點，把城市節水工作推向深入。
（一）進一步完善節水法律法規、政策和標準體系
城市節水工作涉及行政、經濟甚至民商事法律規範，在社會法治程度越來越高的背景下，城市節水工作迫切需要完善的法制支撐。同時，城市節水工作的形勢、任務、機制、理念等方面都發生了深刻變化，也要求我們與時俱進，加強城市節水法律法規、政策和標準的完整性、系統性和科學性，提高城市節水法制和政策保障水平。一是要進一步加快節水專門性法規的立法進程，提高節水的法制化水平；二是要進一步構建和完善相關財政、稅收和金融等方面的激勵政策，完善淘汰落後産能、嚴格項目準入的相關政策，切實調動和提高社會各界節水工作的積極性和主動性；三是要積極組織節水相關工程建設標準和技術規範的編制與修訂，提升標準層次。四是各地要因地制宜，制定符合地方資源條件和經濟結構特點的地方法規、政策和標準。
（二）進一步提高節水工作在城市發展中的地位，加大節水工作責任制
各級政府對推動城市節水工作的領導和支持，是保障節水型城市持續發展的重要基礎。但是，全國城市節水工作發展不平衡，個別地區還沒有把節水工作放在突出的位置，城市節水工作缺乏深度和力度，特別是有些相對豐水的地區，不重視計劃用水管理；有些城市還沒有將節水與減排的關係厘清，在開發新水源上舍得投入大量資金，卻不重視解決用水浪費和水污染問題；有一些地區仍然不顧自身的資源條件，盲目發展高耗水、高污染項目，甚至還有一些缺水城市仍然熱衷於建設大草坪、水景觀。
因此，要制定和落實各級政府節約用水的責任制及有效監督制度，將節水的責任和實際效果納入各級政府節能減排的目標責任制和考核體系，進一步加大各級政府對節水工作的監督、檢查力度。要把創建節水型城市作為城市節水工作管理的有效抓手，因地制宜，抓住節水工作重點突破口，切實提高城市節水水平。
（三）充分發揮經濟杠桿和市場引導作用，促進城市節水工作
節約用水涉及各行各業、千家萬戶，單靠市場推動，沒有政府引導和調控，節水必然難見成效；單靠政府行為，沒有市場推動，節水必然動力不足。抓好節水既要加強政府行為，也要靠市場推動。
價格手段是社會主義市場經濟條件下促進節能減排的一個重要杠桿，水價改革對城市節水有舉足輕重的作用。目前，我們的水價改革尚需進一步深化，污水再生利用收費機制還沒有建立，污水再生利用缺乏良好的市場條件。許多節水工程直接經濟效益有限，更多地體現在社會效益和生態效益，致使有些用水大戶使用再生水的積極性不高，節水工作內在動力不足。
要儘快制定支持再生水及雨水、海水等非常規水資源開發利用的價格政策，建立適應市場經濟的運行模式，發揮企事業單位的積極性和主動性；研究制定有關政策措施，充分利用行政的和經濟的手段，引導用水單位積極利用再生水資源，擴大再生水的應用範圍，特別是市政、綠化、環衛和工業用水等方面要率先使用再生水。
（四）增強節水減排科技支撐能力，加大節水科技投入和推廣力度
隨著城市節水工作的深入開展，節水的空間越來越小，想要進一步挖掘節水潛力，就必須在採用設施改造、推廣節水型器具等常規手段的基礎上，充分發揮科技的先導作用，全面提高我國城市節水減排的技術水平。
一是要加大節水技術投入力度，將節水技術資金投入納入財政預算，支持新技術、新工藝、新材料和新設備的研究開發，逐步形成系統的節水科研體系。二是要開展污水再生利用及海水等非常規水資源應用技術的研究，鼓勵原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新，發展經濟實用和具有自主知識産權的節水技術和産品，重點發展膜技術及其他高效節水技術和成套化設備。三是要研究和開發非常規水資源各種用水途徑的水質監測技術、用水技術和安全性評價技術，確保用水質量安全。四是要選擇帶動力強、影響面大、見效快的科技節水項目示範、帶動節水減排高科技産品和技術的産業化，促進城市節水技術水平的不斷提高和用水效率的整體提升。
（五）進一步創新方式，加強宣傳動員和公眾參與
要充分利用“全國城市節約用水宣傳周”契機，積極組織開展節水器具和節水産品的推廣和普及工作，引導居民儘快淘汰更新不符合節水標準的用水器具。在鼓勵居民生活節水方面，要逐步實行階梯水價，充分運用經濟杠桿改變粗放的用水習慣，保障基本需求，調節彈性需求，抑制奢侈性需求。在節水宣傳形式上，要創新思路，培養人們的“水危機”意識。新加坡定期進行“水危機演習”，讓市民感受水的重要性的做法就給了我們很好的啟發。
一年一度的“全國城市節約用水宣傳周”活動即將在全國各地展開，借此機會我代表住房和城鄉建設部向全國廣大城市節水工作者和積極投身於城市節水工作的社會各界表示崇高的敬意和親切的慰問，希望你們以高度的責任感，再接再厲，奮發努力，為城市節水減排工作和城市可持續發展作出更大的貢獻。
