關於規範交通運輸行政處罰自由裁量權的若干意見

交政法發[2010]251號

各省、自治區、直轄市、新疆生産建設兵團交通運輸廳（局、委），天津市、上海市交通運輸和港口管理局，天津市市政公路管理局，部海事局，長江航務管理局，長江口航道管理局：

    為進一步貫徹落實《全面推進依法行政實施綱要》，不斷提升交通運輸行政執法水平，促進交通運輸行政處罰權合法、合理、公平、公正、公開行使，確保交通運輸行政法律、法規和規章的正確實施，維護公民、法人或者其他組織的合法權益，根據相關法律、法規和規章規定，結合交通運輸行政執法現狀，現就規範交通運輸行政處罰自由裁量權工作提出如下意見：

    一、充分認識規範交通運輸行政處罰自由裁量權的意義

    行政處罰自由載量權，是指根據法律、法規、規章所規定的行政處罰種類和幅度，綜合考慮違法情節、違法手段、社會危害後果等因素對擬適用的行政處罰種類和幅度進行綜合裁量的權限。規範行政處罰自由裁量權是國務院關於規範行政執法要求的一項重要內容，也是進一步深化行政執法責任制的重要環節。2004年，國務院印發的《全面推進依法行政實施綱要》明確提出：“行政機關行使行政自由裁量權的，應當在行政決定中説明理由”。2008年，《國務院關於加強市縣政府依法行政的決定》強調指出：“要抓緊組織行政執法機關對法律、法規、規章規定的有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進行梳理，根據當地經濟社會發展實際對行政自由裁量權予以公佈執行”。交通運輸行政執法是交通運輸行政管理的重要手段，交通運輸行政執法機構及其執法人員能否正確、合法、合理地行使行政處罰自由裁量權，直接影響到交通運輸法律、法規、規章的有效實施，關係到交通運輸部門的形象，也關係到行政相對人的切身利益。全面規範行政處罰自由裁量權，合理限定行政處罰裁量幅度，既是交通運輸行政執法機關規範行政權力和行政執法行為、進一步推進依法行政工作的需要，也是構建預防和懲治腐敗體系的需要。因此，有必要對交通運輸行政處罰自由裁量權進行規範，從制度與機制層面預防權力濫用，提高交通運輸行政執法水平，為加快現代交通運輸業發展創造良好的法治環境。

    二、規範交通運輸行政處罰自由裁量權的原則

    （一）處罰法定原則

    處罰法定原則是行政合法性原則，在行政處罰中的具體體現和要求，指行政處罰必須依法進行。處罰法定原則包含：（1）實施處罰的主體必須是法定的行政主體；（2）處罰的依據是法定的；（3）行政處罰的程序合法；（4）行政處罰的職權是法定的。處罰法定原則不僅要求實體合法，也要求程序合法，即應遵循法定程序。

    （二）過罰相當原則。

    對違法事實、性質、情節及社會危害程度等因素基本相同的同類行政違法行為，所採取的措施和手段應當必要、適當，所適用的法律依據、處罰種類和幅度應當基本相同，行政處罰的種類、輕重程度、減免應與違法行為相適應，排除不相關因素的干擾，防止處罰畸輕畸重、重責輕罰、輕責重罰等。

    （三）教育與處罰相結合原則。

    實施交通運輸行政處罰，糾正交通運輸違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，通過對違法行為人施加與其違法行為的社會危害程度相當的處罰，教育公民、法人或者其他組織自覺遵守交通運輸法律法規規章，杜絕“重處罰輕教育”“只處罰不教育”現象。

    （四）綜合考量原則。

    規範交通運輸行政處罰自由裁量權應當根據法律規定，全面考慮、衡量違法事實、性質、情節及社會危害程度等相關因素，排除不相關因素的干擾。

    （五）平等原則

    對違法事實、性質、情節及社會危害程度等因素基本相同的同類違法行為，所適用的法律依據、處罰種類和幅度應當基本相同，做到公平、公正，一視同仁。

    三、規範交通運輸行政處罰自由裁量權的配套制度

    （一）陳述、申辯制度

    交通運輸行政處罰決定之前，應當告知當事人依法享有陳述、申辯等權利。對基於交通運輸行政自由裁量權作出的處罰，應當認真審查當事人陳述、申辯提出的事實、理由和證據，避免行政自由裁量權行使不公正、不合理。

    （二）聽證制度

    交通運輸行政執法部門作出行政處罰決定時，凡法定需舉行聽證的情形，應告知當事人有權要求舉行聽證。聽證實行告知、回避制度，依法保障當事人陳述、申辯和質證的權利。

    （三）集體討論制度

    在發生下列情況時，交通運輸行政執法機構應成立集體討論組織，在案件調查報告基礎上討論應實施的行政處罰。

    一是重大行政處罰案件：指交通行政執法部門作出的吊銷證照、責令停産停業、五千元以上罰款的行政處罰決定；

    二是複雜、爭議較大的案件：認定事實和證據爭議較大的，或適用的法律、法規和規章有較大異議的，或違法行為性質較重或者危害較大的，或執法管轄區域不明確或有爭議的；

    三是其他重大、複雜案件。

    集體討論會議的記錄人員必須全國客觀記錄會議討論意見，形成集體討論意見書。集體討論意見書為交通運輸行政處罰案件如何處（理）罰的書面憑證。

    （四）裁量説理制度

    交通行政執法機構應當就違法行為的事實、性質、情節、社會危害程度和當事人主觀過錯等因素及最終選擇的處罰種類、幅度等情況作出詳細説明，説明應當充分，理由應當與行政處罰結果相關聯。其中當場作出行政處罰決定的，應當向當事人當面作出口頭説明，並據實記錄在案，由當事人簽字或者蓋章；一般程序作出行政處罰決定的，可以在行政處罰通知書或者決定書中向當事人作出書面説明。

    （五）監督、評查和問責制度

    交通運輸行政執法部門的法制工作機構負責監督交通運輸行政處罰自由裁量權實施的內部監督檢查工作，根據工作需要邀請紀檢、監察等機構派員組成交通運輸行政處罰案卷評查小組進行案件評查工作；對行政自由裁量權的實施要引入執法問責制，因行使行政自由裁量權失當引起顯失公平、錯案或者復議、訴訟敗訴的追究相關當事人責任。

    四、規範交通運輸行政處罰行政自由裁量權的主要內容

    （一）制定交通運輸行政處罰的裁量標準。

    省級交通運輸主管部門、交通運輸部海事局、長江航務管理局應當在法律、法規、規章規定的行政處罰的行為、種類、幅度內，行政研究制定規範本地區、本系統的交通運輸行政自由裁量權的具體標準：

    一是省級交通運輸主管部門、交通運輸部海事局、長江航務管理局應當根據法律、法規、規章的變更或執法工作中的實際情況，及時補充、修訂或廢止行政處罰自由裁量權規範和標準。

    二是法律、法規、規章規定可以選擇行政處罰幅度的，應當根據涉案標的、過錯、違法手段、社會危害等情節劃分明確、具體的等級。原則上可將每種違法行為細化為輕微、一般、較重、嚴重、特別嚴重五個等級。具體標準可以綜合考慮違法行為的事實、性質、情節、危害程度、實際後果等。

    三是省級交通運輸主管部門、交通運輸部海事局、長江航務管理局行政執法機構要根據各類違法行為的違法程度，綜合考慮當地社會經濟發展水平、相對人承受能力和消除社會危害是否及時等因素，確定相應的處罰裁量標準，並及時向社會公佈。

    （二）嚴格執行交通運輸行政處罰裁量標準。

    各級交通運輸行政主管部門和交通運輸行政執法機構要按照公佈的交通運輸行政處罰裁量標準，綜合考慮個案違法行為的事實、性質、情節、社會危害程度等，選擇適用的處罰種類和法律依據，確定適當的處罰幅度行使行政處罰權。對違法行為調查取證時，要同時收集與確定違法程度和不予、減輕、從輕、一般、從重等量罰情節有關的證據。在告知行政相對人陳述申辯或者聽證權前，要掌握確定違法程度和量罰情節的證據，按照行政處罰裁量標準告知擬給予的處罰內容。

    （三）加強對交通運輸行政處罰自由裁量權的監督。

    交通運輸主管部門和交通運輸行政執法機構發現行政處罰自由裁量權行使不當的，應當及時、主動糾正。

    一是要將處罰程序、裁量標準公開。各級交通運輸行政執法機構在實施行政處罰裁量行為時，應當依法履行執法程序，明確執法流程與裁量標準，並向社會公開。

    二是各級交通運輸行政管理部門要通過行政執法投訴、行政執法檢查、重大案件備案制度、行政執法案卷評查等形式加強對行政執法機構行使行政處罰自由裁量權情況的監督檢查。

    三是明確監督的內容。主要應當包括是否制定並公佈交通運輸行政處罰裁量標準；是否按照公佈的行政處罰行政裁量標準行使行政處罰權；是否隨意確定處罰種類和罰款數額，是否對同一性質案件不同處（理）罰；執法程序和文書是否符合規範行政處罰自由裁量權要求；不當行使行政自由裁量權行為是否得到及時糾正等。

    四是各級交通主管部門法制工作機構要加強對執法案件的審核工作，應當將辦案機構的行政自由裁量權行使情況作為核審的重要內容之一，審核機構認為辦案機構行使自由裁量權不當的，應當責令改正。

    五是各級交通主管部門審理行政復議案件時，應當將有關法律法規和行政裁量執行標準作為審理行政處罰行為適當性的依據之一。

    六是各級交通主管部門和交通行政執法機構應當建立健全行使行政處罰自由裁量權過錯責任追究制度，對因處罰決定違法或不當，造成嚴重後果的，依照有關規定追究執法人員的過錯責任。

    五、做好規範交通運輸行政處罰自由裁量權的工作要求

    （一）規範行政處罰自由裁量權工作是推進依法行政的一項系統的基礎工程。各地、各單位要高度重視，精心組織，週密部署，切實加強領導，將規範交通運輸行政處罰行政自由裁量權工作與貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》及推行交通運輸行政執法責任制工作相結合，與交通運輸行政執法證件管理、交通運輸行政執法考核評議和交通運輸行政執法監督檢查工作相結合，根據本意見的要求抓緊抓實抓好各項工作，確保規範交通運輸行政處罰行政自由裁量權工作取得實效。

    （二）省級交通運輸主管部門、交通運輸部海事局、長江航務管理局要組織制定適用本地區、本系統的交通運輸行政處罰裁量標準，向社會公開，同時向交通運輸部備案。制定交通運輸行政處罰行政裁量標準，要廣泛徵求意見，根據本地區、本系統的執法實際，儘量列舉與行政處罰階次相對應的情形，確保行政處罰行政裁量標準具有可操作性。

    （三）上級交通運輸主管部門要加強對下級交通運輸主管部門和交通運輸行政執法機構規範行政處罰自由裁量權工作的指導、協調和督查。下級交通運輸主管部門和交通運輸行政執法機構要將工作中存在的問題及時向上級交通運輸行政主管部門反映，確保規範交通運輸行政處罰自由裁量權工作順利進行。

    （四）交通運輸主管部門和交通運輸行政執法機構應建立健全行使行政處罰自由裁量權的信息化系統平臺，推動行政處罰行政裁量工作的數字化、程序化、網絡化和信息化。借助計算機技術手段，將執法程序、調查和取證的步驟、內容、要求予以強制性規範，使行政處罰簡單、快速、規範、統一，增強行政執法的公正性、科學性、準確性。

    （五）規範交通運輸行政處罰自由裁量權工作既要行動積極又要紮實穩妥，力爭做到效率與質量的有機統一。福建、浙江等已經開展此項工作的地方和單位，要注意總結經驗，不斷加以完善、深化和提高；尚未開展此項工作的單位，應當抓緊運作，穩步推進，務求實效，使交通運輸行政執法水平再上新臺階。

中華人民共和國交通運輸部（章）

二〇一〇年六月一日