關於赴安徽、山東省考察農村土地整治情況的報告（摘要）
今年5月17日至23日，全國人大常委會副委員長、民建中央主席陳昌智，全國政協副主席、民進中央常務副主席羅富和率領國家特邀國土資源監察專員考察團，赴安徽、山東兩省考察農村土地整治工作。考察團圍繞農村土地整理復墾開發、城鄉建設用地增減挂鉤、城鄉統籌發展等問題，深入田間地頭，走村入戶，實地考察，聽取意見，了解農民群眾生産生活情況。考察團形成的考察報告，對農村土地整治工作提出了一些意見和建議。現將考察團《關於赴安徽、山東省考察農村土地整治情況的報告》摘要刊出，供學習、參考。5月17日～23日，全國人大常委會副委員長、民建中央主席陳昌智和全國政協副主席、民進中央常務副主席羅富和率國家特邀國土資源監察專員考察團赴安徽、山東兩省考察農村土地整治工作。全國政協副秘書長、農工黨中央副主席劉曉峰，民革、民盟、民建、民進、農工黨、致公黨、九 三學社等民主黨派的7位國家特邀國土資源監察專員參加考察。
考察期間，考察團聽取了安徽省及合肥、淮北市政府，山東省及濟寧、泰安、濟南市政府的彙報，實地考察了肥東、全椒、定遠、汶上、兗州、肥城、章丘等7縣（市）的9個農村土地整治項目，以及淮北市、兗州市的2個採煤塌陷區土地綜合治理現場，走村入戶聽取了農民群眾反映。
一、主要做法及成效
近年來，安徽、山東兩省各級黨委和政府從實際出發，以農村土地整治和城鄉建設用地增減挂鉤政策為平臺，緊緊圍繞耕地如何保、村莊如何建、錢從哪來、權益如何維護等主要問題，大力開展農村土地整治工作，成效明顯，各方滿意。
(一)領導重視，農民自願，同心開展農村土地整治活動。安徽省委、省政府高度重視農村土地整治工作，省委書記親自抓，省委中心組專題研討，政府專門召開現場會，共同部署、推進整治工作。山東省委、省政府出臺了推進農村土地整治工作文件，同時在部署加快城鄉一體化進程、推進農村住房建設和危房改造工作中，突出強調以土地整治為抓手，促進新農村建設和統籌城鄉發展。考察團所到的市縣都成立了領導機構，形成了黨委、政府負責同志主抓、國土資源部門牽頭、相關部門參與配合的工作格局。
兩省開展土地整治工作普遍實行了農民“三做主”，即是否參與、怎樣參與、土地如何使用讓農民自己做主。在土地整治中，安徽省一些市縣通過村民代表大會成立理事會和監督組，行使管理權和監督權。山東省濟寧市對是否申請實施土地整治項目由村“兩委”提方案，村民大會決定；對項目選址、補償安置、新村模式、新居分配方案等事項全部公示、組織聽證。考察團在安徽肥東、山東肥城看到了因個別農民不願拆遷而留住的舊宅，體現了尊重民意。
(二)統籌多項規劃，投入多元資金，協調推進整治工作。兩省都編制了省、市、縣三級農村土地整治規劃。基層政府在實施規劃中，都結合當地農業生産、城鄉建設、産業發展、文化教育、生態建設等規劃，因地制宜地編制了土地整治項目區規劃，統籌安排農村生産、生活、居住建設、生態用地佈局。
為從實際需要出發，控制規模、突出重點，防止不切實際的大拆大建， 山東省濟寧市明確規定“五個先搞、四個不搞”，先搞城郊村、鎮郊村、中心村、園區村、壓煤搬遷村，不搞農民不樂意、收入水平低、山區庫區、風貌獨特的村。
整治資金主要通過“幾個一塊”解決：政府投入一塊（主要是土地整治專項資金），部門涉農資金整合一塊，土地節余指標收益返還一塊，不足部分農民自籌一塊。安徽肥東縣長王土地整治整村推進項目，總投資1．4億元，其中土地整治專項資金和收益返還投入1．02億元，整合部門資金0．12億元，農民自籌0．26億元。從實地了解，安徽肥東、山東濟寧等地，農戶一般要自籌2萬元左右，佔新房建設資金的三分之一左右。當地人均年收入5000元~6000元，自籌這些錢農民總體上還是能夠承受的。
（三）整村推進、統籌城鄉用地，充分發揮整治綜合作用。兩省以農村土地整治為平臺，運用農村建設用地減少與城鎮建設用地增加相挂鉤政策，對田、水、路、林、村進行綜合治理。一是整理農田，同時把閒散宅基地和集體建設用地復墾為耕地，增加耕地數量，提高耕地質量。二是對農民舊房改造、新居建設、基礎設施和公共服務配套設施一起規劃、一起更新，節約農村建設用地，建設現代新村。三是統籌用地。先把農村閒散宅基地、建設用地復墾為耕地，調劑為建設用地的指標，優先留在農村使用，節余的指標調劑到城鎮使用，獲得的土地增值收益返還農村。安徽省規定，在留足農村宅基地、基礎設施和公共服務配套設施用地後，再留下 30％以上的指標用於農村非農産業發展用地。山東濟寧市政府規定，城鎮使用1畝農村建設用地指標，要給農村10萬元以上的補償。
主要成效表現在以下幾個方面：
（一）農地整治成效明顯，增加了耕地，做到了集中連片、田塊平整、渠網配套、道路暢通、綠化整齊，建成了集高效農業、節水農業和集約化農業為一體的高標準農田，為規模經營和發展現代農業創造了條件。山東章丘辛寨項目區，將 9100畝耕地重劃為100畝一方，配套建設了溝、渠等13項設施，採取變明渠為暗管、取消田間小路等措施，節約耕地 700畝；採用節水灌溉技術，每畝每次澆地可節水20立方米，糧食畝産由1800斤提高到2400斤，畝均增收400多元。據了解，1999年至2009年十年間，全國整治農用地2億多畝，新增耕地率5%~8％，農田産能提高10%~20％，生産成本降低5%~15％；村莊用地整治新增耕地率在13％左右。
（二）農村宅基地和零星建設用地通過遷點、並居等方式，改變往日“松、散、亂”現象，有線電視、寬帶網、自來水、燃氣、通信等基礎設施相應配套，教育、文化、衛生、體育等公共服務逐步跟上，村容村貌煥然一新，農民的生活條件明顯改觀，加快了新農村建設步伐。山東省按照省委、省政府住房建設和危房改造的總體部署，推行農村社區建設，農民集中居住，推動了城市基礎設施向農村延伸，城市社會事業向農村覆蓋。肥城市5個土地增減挂鉤項目區涉及24個村，總投資1．24億元，採取遷村並點、撤村並居等方式，建成了新農村社區。安徽淮北市通過土地復墾，把採煤塌陷區安置點建設與城鎮建設、新農村建設、工礦建設結合起來，形成了城郊社區、依鎮建村、中心集聚等搬遷類型，走出了一條採煤塌陷區村莊整體搬遷、和諧安置的路子。
（三）農村土地整治採取“復墾耕地，節約用地、指標調劑、收益返還”方式，使城鄉用地結構得到了優化，農民得到了實惠，城鎮有了發展空間，形成了城鄉良性互動，推動了統籌城鄉、經濟社會一體化發展。安徽南陵縣大浦試驗區原有建設用地2650畝，整治後縮減為1860畝，節余的建設用地指標用於城鎮後，農民由此獲得舊房屋拆遷補償、宅基地補償和搬遷獎勵，農戶平均再拿1萬元左右就可入住新居，改善了農民的居住條件和環境。山東汶上楊店鄉把9000多畝節約的建設用地全部復墾為耕地，調劑出3000多畝建設用地指標作為非農産業發展用地，規劃為二三産業項目園區， 目前已有12個項目入駐，發展了農村經濟，增加了農民收入。
二、基本看法
通過對兩省考察，我們感到，我國正處在形成城鄉經濟社會一體化新格局的重要時期，農村土地整治貫徹了黨中央、國務院有關決策部署，對保護資源、保障發展，保護農民權益，促進城鎮化、新農村建設和統籌城鄉發展作用明顯，應予支持。
（一）堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，堅守18億畝耕地紅線，是黨中央、國務院對土地管理工作提出的根本要求，落實這一要求，農村土地整治是一個重要抓手。
十幾億人口的吃飯問題，始終是我國頭等重要的大事，保障國家糧食安全，最基本的前提就是保有相當數量和質量的耕地。我國一方面是人多地少問題突出，耕地資源十分稀缺；另一方面是工業化、城鎮化的快速發展，建設用地需求大、擴張快，耕地保護面臨“雙擠”局面，土地管理面臨保發展、保耕地的雙重壓力。目前每年全國國家重點建設項目用地和地方申請用地總量有1000多萬畝，但國家從保護18億畝耕地出發，只安排了600萬畝左右。安徽省預測到2020年，全省需求為400萬畝，國家下達指標約為260萬畝，缺口為140萬畝。
與此同時，我國農村地區土地利用粗放低效，農村居民點用地高達2．48億畝，佔全國建設用地的51％，“散、亂、空”現象比較普遍，節約用地潛力很大。山東省農村建設用地面積2304萬畝，其中農村居民點用地1815萬畝，佔79％。全省人均居民點用地238平方米，遠超出村鎮規劃標準確定的 150平方米的限制。
從兩省實踐看，農村土地整治既是一些地方增加耕地、堅守紅線的主要途徑，同時也是集約節約用地、優化城鄉用地結構的主要途徑。面對土地資源國情，落實耕地保護國策，推進農村土地整治不失為一個現實的選擇。
（二）建設“生産發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村是中央的決策部署，落實這一決策部署，農村土地整治是一個很好平臺。
改變農村面貌、促進農業增效和農民增收問題一直是我國經濟社會發展中的重大問題。從中央惠農政策措施看，近年來中央和地方集中投入了大量惠農資金支持農村建設，各地、各部門也積極採取措施貫徹落實中央部署，農村基礎設施、公共服務在加快推進；農民改善生産生活條件的願望非常迫切，能力也在不斷增強，一些有資金實力的地方特別是村鎮和農戶也在修路、建房；同時，對位於農村地區的工礦塌陷、廢棄土地也開展了綜合整治，資源得到了再度利用，環境得到了有效治理。但當前新農村建設一定程度上還存在“三缺”，一是缺規劃引導，農田細碎、村莊零亂、村容不整的現象沒有根本改觀；二是缺資金統籌，多頭下達的惠農資金沒有發揮綜合效益，疊加效應大打折扣；三是缺組織保障，建設新農村的合力差、效果不明顯。
從調研情況看，兩省著力於政府主導、統籌規劃、整合資金，實施農地整理和新村建設，引導耕地向適度規模經營集中，農民居住向中心村鎮集中，産業向園區集中，實現耕地增加、用地節約、佈局優化、拉動內需、增加就業的目標，促進了新農村建設和縣域經濟的發展，效果明顯，深得農民歡迎。
（三）統籌城鄉發展的主要內容是統籌城鄉建設、産業發展、管理制度和收入分配，這是中央的戰略決策，也是科學發展的核心和重點，為促進統籌城鄉發展，農村土地整治走出了一條新路子。
農村土地整治不僅促進了土地資源的內涵挖潛，不單是推動了鄉村面貌的迅速改觀，從深層次看，它能夠在一個區域內通過土地資源、資産、資本的有效流動，為“以城帶鄉、以工促農”、“促進城鎮化”開闢道路，意義深遠。一方面，城鄉增減挂鉤使農村低效、閒置土地變為高效可用資源，通過城鄉用地的級差收益，將資源轉化為城市反哺農村的資本，改善了農民生活，刺激了農村的投資和消費，加快了現代農業和新農村建設步伐；另一方面，指標調劑到城鎮使用，解決了城鎮建設用地不足的問題，加快了城鎮化進程，促進了二、三産業的發展，為農民就近就業、增加收入創造了條件。兩省的實踐證明，農村土地整治幫助各地解決了耕地保護“缺動力”，工業化城鎮化“缺土地”，農民增收“缺渠道”，新農村建設“缺資金”，統籌城鄉“缺抓手”等一系列問題，形成了城鄉聯動、互促並進的有效機制，受到了地方政府、用地單位和廣大群眾的歡迎和支持。
農村土地整治力求既保耕地又保發展，方向是正確的，路徑選擇也比較現實，但這項工作涉及面廣，政策性強，資金需求量大，在推進過程中還存在一些不容忽視的問題，需要引起重視，加以解決。
一是對農民意願重視不夠，村莊建設考慮不週。個別項目的新增耕地由基層政府主導實行集中流轉，有的農民不贊成，擔心由於企業經營不善拿不到租金。一些有土地增減挂鉤項目的縣（市、區）自行制定拆遷補償標準，地區差異較大；個別拆遷補償標準偏低的地方，導致了少數生活貧困的農民建新居負擔較重。有的地方在確定村莊拆舊、建新和集居規模時，對耕作半徑、畜禽養殖、居住成本等實際情況考慮不夠充分，對農民集居後生活污水和垃圾處理等環境配套設施的建設重視不夠，沒有很好地實現有利生産、方便生活、改善環境的初衷。
二是部門聯動協調不夠，資金整合力度不足。農村土地整治功效已從補充耕地、節約用地，逐步拓展到促進新農村建設和統籌城鄉發展，農村土地整治工作的組織已經從國土資源部門一家的工作上升到政府層面。調研中發現，有的地方在推進工作中，雖有部門聯動要求，但協調配合還不夠；雖有整合資金的要求，但受體制機制的制約，整合的資金範圍和數量有限，農村土地整治的投入，尤其是對居民點配套設施建設的投入不足。需要政府統領，加大部門聯動和資金整合力度，確保工作順利開展。
三是統一市場尚未建立，收益分配不夠規範。開展農村土地整治雖有10多年的歷史，但將土地整理復墾開發與城鄉建設用地增減挂鉤結合起來開展才是最近兩三年的事情，特別是城鄉建設用地增減挂鉤仍處於試點階段，建設用地節余指標有償使用尚處在摸索之中，收益分配的方式和不同利益主體之間比例的確定在不同地區之間差異較大，這都需要在探索建立城鄉統一的土地市場的過程中，完善制度，健全機制，規範運行，有序推進。
四是社區管理制度缺位，探索創新任務艱巨。新建的農村社區，使農民由分散居住轉向集中居住。居住方式的改變將導致生産方式、生活方式、交往方式的改變，“農民變居民”還有大量工作需要謀劃。集體經濟組織分佈格局、利益格局和管理模式的改變，對穩定農村經濟社會結構、加強社區組織建設、社區基本公共服務及垃圾處理等環境配套設施與城鎮接軌等方面提出了新的挑戰，但目前對這方面的研究還不夠全面深入，制度建設沒能相應跟上，存在管理缺位現象，亟待在探索創新中不斷健全和完善。
三、幾點建議
（一）要把推進農村土地整治作為統籌城鄉發展、實施新農村建設和加快城鎮化進程的重要舉措，列入“十二五”規劃。
黨的十七屆三中全會決定和2009年、2010年兩個中央1號文件明確提出開展農村土地整治。從國家層面看，農村土地整治既是推進新農村建設和統籌城鄉發展戰略部署的重要內容，又是當前推進農村改革與發展的客觀要求和重要任務。建議將農村土地整治作為堅守18億畝耕地紅線、保障國家糧食安全、促進新農村建設和統籌城鄉發展的重要戰略舉措，列入國民經濟和社會發展“十二五”規劃，統一組織部署，有序推進實施。
（二）要把促進農村持久發展，讓農民得到更多實惠，作為開展農村土地整治工作的立足點和出發點。
堅持以人為本，尊重農民意願，在開展農村土地整治工作的過程中，賦予農民更加充分的知情權、選擇權和話語權。堅持農地農用、農地農民用，創造農業規模經營和促進現代農業發展的基礎條件，保持農村可持續發展的活力和能力。在土地流轉過程中，建立公平合理的價格形成機制，探索持久收益和合理分配的辦法，調劑建設用地指標所獲取的收益要全額返還農村，實實在在地維護農民的財産權益，為農民收入的增長和發展能力的提升，提供現實可能和長遠保障。
（三）要把政府主導、統籌規劃、整合資金、共同推進、注重實效作為開展農村土地整治的工作機制。
農村土地整治工作涉及面廣、資金需求量大、建設週期長、利益協調難度大，需要在縣（市、區）政府的主導下，堅持規劃統籌、計劃管控，因地制宜、量力而行，反對急功近利，杜絕強拆強建，合理配置資源，有效整合資金，協調各方利益，形成多方合力，堅持公開透明，加強全程監管，共同推進農村土地整治規範有效地開展，落實保護資源、保障發展的共同責任。
（四）要健全農村基礎設施、公共服務設施和環境改善配套設施，保持農村風貌，加強農村社區建設與管理。
開展農村土地整治，要加大農田整治力度，提高優質高産農田的比重，又要留足農村非農産業發展空間，為農民提供就近就業的機會，擴大農民增收的途徑；要注重健全農村基礎設施、公共服務設施和環境改善配套設施的建設，提高農村居民的生活品質；要注重保持農村風貌和當地特色，長期保護農村的人文和自然景觀；要注重農業生産、農民生活、農村生態條件的改善，建立健全農村社區管理制度，加強管理，促進農村文明程度的提高。
