基層財政監管的重大突破
——財政部監督檢查局負責人就
開展中央基層預算單位綜合財政監管試點答記者問

    為推進財政科學化精細化管理，規範中央基層預算單位（以下簡稱“基層單位”）財政財務管理，確保財政政策執行到位，提高財政管理績效，財政部決定自2011年1月1日起，在吉林、上海、青島、海南、四川、陜西等6省市開展中央基層預算單位綜合財政監管試點工作，由財政部駐上述6省市財政監察專員辦事處（以下簡稱專員辦）負責具體實施。這是基層財政監管政策的一項重大突破。日前，財政部監督檢查局負責人就此接受了記者的專訪。

    問：目前基層單位財政管理狀況如何？財政管理有哪些模式？

    答：目前170個中央部門所屬二級及二級以下預算單位約2.1萬個。從調查情況看，中央二級及二級以下預算單位存在數量多、級次不統一、分佈不均衡的特點。

    基層單位的財政管理模式可分為四類：一是“財政部—中央部門—基層單位”模式，中央部門負責對基層單位實施財政管理，如預算編制執行、資産管理、政府採購等事項；二是“財政部—中央部門、專員辦—基層單位”模式，採取中央主管部門、專員辦相結合的方式對基層單位進行管理，中央部門與專員辦各有側重、相互制約，如銀行賬戶管理、財政直接支付審核；三是“財政部—專員辦—基層單位”模式，主要授權專員辦對基層單位實施財政監管，如非稅收入監繳、財務會計檢查等；四是“財政部—基層單位”模式，由財政部直接對基層單位實施監管，如財政授權支付、票據管理。

    問：目前基層單位財政管理主要存在哪些問題？

    答：就總體情況而言，基層單位的財務管理基礎相對薄弱。從近年來的監管情況看，基層單位政策執行不到位、預算執行不嚴格、資金使用效益不高、資産閒置浪費、私設“小金庫”等問題依然比較突出。2009年開展“小金庫”重點檢查時發現的違規問題也主要集中在基層單位。

    從實際運行情況看，基層單位財政管理主要存在以下問題：

    一是監管模式不統一，監管覆蓋面較小。由於對涉及基層單位的各類財政監管事項缺乏統一的規劃，目前不同財政監管事項多種管理模式並存，管理流程多樣，管理主體和責任不統一，各財政監管事項相互脫節，尤其是日常管理與監督檢查缺乏有機銜接，無法形成監管合力，管理效率低下。

    二是中央部門內部管理成效有限，未能對中央部門履行管理職責情況進行有效的監督和制約。各中央部門對預算財務管理的重視程度、管理水平、管理能力、人員配備等存在較大差異，中央部門的財務管理機構屬於後勤保障部門，人員配備相對薄弱，部分中央部門財務機構對所屬基層單位管理作用有限。同時財政部未對中央部門管理所屬基層單位財政財務情況開展有效的後續監管，中央財政對基層單位監管“缺位”、“不到位”情況較為普遍。

    三是未有效利用現有財政管理數據信息。目前，“金財工程”等相關信息系統所採集的預算資産等數據和信息未能對財政監督提供應有的技術支持。專員辦在日常監管工作中缺乏專門財政監督軟體處理和分析數據，監管工作仍停留在手工建立臺賬和事後檢查上，嚴重制約了專員辦監管作用的發揮。

    四是基層單位在預算、資産、財務管理等方面未得到必要的指導和服務。大多數基層單位的主管部門遠在北京，所屬單位眾多，管理鏈條長，對當地的情況了解不夠深入，請示審批事項不能得到及時的答覆，財政改革的新政策新制度得不到及時的傳達貫徹，基層單位執行政策過程中的意見和呼聲不能及時反映到財政部。部分基層單位的財政管理事項存在“管得著的看不見，看得見的管不著”的現象。

    問：開展綜合財政監管的必要性和可行性有哪些方面？

    答：一是全面推進財政科學化、精細化管理的需要。截至2007年底，中央160多個部門下屬6100多個基層單位佔用的資産佔中央行政事業單位資産總量的93.6%；僅行政政法司聯絡的62個中央部門所屬基層單位2007年決算支出就佔這些中央部門決算支出的92.8%。中央部門預算安排的資金以及形成的資産主要由基層單位使用和佔用，而基層單位財務管理基礎薄弱的狀況嚴重制約了財政管理水平的提升，要全面推進財政科學化精細化管理必需加強對基層單位的財政管理。

    二是基層單位提高自身管理水平的需要。專員辦對基層單位實施綜合財政監管將改變以事後檢查為主的監管模式，開展全過程、全方位、持續性監管，將幫助基層單位完善內部控制制度，加強內部管理，嚴格執行財政政策，提高預算資産財務等管理水平。調研中基層單位也建議財政部從建立服務型政府、提高行政效率的高度，充分發揮派出機構的作用，使專員辦成為促進基層單位加強財政管理的服務機構，及時宣傳財政政策，反映基層單位呼聲和各類實際問題。

    三是專員辦監督職能調整和優化的需要。近幾年來，專員辦對基層單位的日常檢查和管理已涵蓋預決算審核批復、國庫集中支付、銀行賬戶管理等大部分財政管理事項，積累了一定的監管經驗。但以檢查為主的工作模式，監管覆蓋面較小，總體上督促基層單位規範財政管理的成效有限。調整專員辦監管模式、充實監管內容、提升監管層次，是財政科學化精細化管理對專員辦職能進行調整與優化的需要。

    四是金財工程的不斷推進為實現綜合財政監管提供了技術支持。通過建立綜合財政監管信息平臺，使專員辦充分利用金財工程和預算司、國庫司、行政政法司現有的數據採集渠道，持續、動態匯總分析基層單位的資産、財務、會計等財政管理信息，可實現對財政資金的動態實時監控和財政數據的綜合利用，及時發現和糾正基層單位資産管理、財務會計核算等方面的問題，為財政部和中央主管部門提供決策參考依據，並積極為基層單位提供政策、信息、培訓服務，有效提升基層單位財政科學化、精細化管理水平。

    問：綜合財政監管的方式是什麼？財政監管事項有哪幾項？

    答：探索建立非現場監管和現場檢查相結合的監管方式，通過非現場監管實現對基層單位監管範圍的全覆蓋，通過現場檢查突出監管的重點：一是建立財政監管信息採集機制。二是注重對各類財政監管信息的綜合分析。三是指導基層單位規範財務管理。四是有重點地開展現場檢查。

    綜合財政監管事項主要有7項：預算編制執行、資産管理、國庫集中支付、銀行賬戶管理、政府採購管理、非稅收入管理、財務、會計管理。

    問：下一步工作安排有什麼打算？

    答：首先，在試點工作實施方案的基礎上，研究制定《財政監察專員辦事處開展基層單位綜合財政監管實施辦法》等配套制度，規範專員辦工作內容，為專員辦順利開展工作提供制度保證。

    其次，建立綜合監管信息系統。建立科學有效的監測體系，實現基層單位綜合財政監管信息化，是專員辦開展綜合財政監管的基礎。要利用現有的金財工程等信息化系統，建立高效便捷的信息採集和管理系統，實現專員辦與財政部、主管部門管理信息共享，解決財政部門與預算單位之間信息不對稱的問題，實現財政部、專員辦、中央主管部門對基層單位財政資金運行全過程的動態監控。研究開發數據分析系統，建立規範的監管成果利用機制，不斷提高和完善財政管理。

    最後，做好政策宣傳和業務培訓工作。一是要向中央部門和試點地區基層單位宣傳專員辦開展綜合財政監管的意義，聽取基層單位對加強財政管理的意見，積極爭取基層單位的理解和配合。二是要加強對試點專員辦的培訓力度，引導專員辦調整監管的理念、方式、內容和方法，對財政業務進行全方位培訓，不斷加強學習、更新知識，通過試點實踐出切實可行的工作機制和方法。