加強領導 健全機制 科學治理紮實推進中小河流治理工作
——在全國中小河流治理工作會上的講話
水利部部長　陳雷
（2011年7月14日）

    同志們：

    剛剛閉幕的中央水利工作會議，從黨和國家事業全局的高度，對加快水利改革發展進行了全面部署，對加快中小河流治理也提出明確要求。今天，水利部召開全國中小河流治理工作會議，主要任務是貫徹落實中央水利工作會議和今年中央1號文件精神，總結交流近年來中小河流治理經驗，研究分析當前工作中存在的突出問題，對進一步加快中小河流治理進行全面部署。剛才，學文同志通報了全國中小河流治理總體進展情況，並對下一步工作提出了明確的要求。一會兒，29個省、自治區、直轄市和新疆生産建設兵團還要彙報有關情況。下面，我講幾點意見。

    一、充分認識加快中小河流治理的重大意義

    經過多年持續建設，我國大江大河治理取得明顯成效，但絕大多數中小河流未經系統治理，洪澇災害頻發，嚴重威脅城鎮和農村安全。黨中央、國務院對中小河流治理工作高度重視，黨的十七屆五中全會對中小河流治理提出明確要求，國務院常務會議多次研究中小河流治理問題，制定出臺了《關於切實加強中小河流治理和山洪地質災害防治的若干意見》，今年中央1號文件和中央水利工作會議再次對中小河流治理作出重大部署。

    近兩年來，水利部、財政部會同地方各級政府及其有關部門，按照黨中央、國務院的統一部署，切實採取有效措施，積極推進中小河流治理工作。一是堅持規劃先行。先後編制了《全國重點地區中小河流近期治理建設規劃》、《中小河流治理和中小水庫除險加固專項規劃》，規劃成果已納入國務院批准的《全國中小河流治理和病險水庫除險加固、山洪地質災害防禦和綜合治理總體規劃》。同時，選擇1117條河流的重點河段進行治理試點，為開展大規模中小河流治理積累經驗。二是明確責任分工。針對中小河流治理項目面廣量大、實施主體主要在縣級的特點，建立了由省級人民政府負總責、中央給予適當支持的分級負責制，層層簽訂責任書，明確了治理任務、完成時限和工作責任。三是拓展投資渠道。設立了中小河流治理中央財政專項資金，三年累計落實中央財政資金230億元，各地積極採取有效措施，千方百計落實配資資金，確保了中小河流治理項目的順利實施。四是健全管理制度。印發了《全國中小河流治理項目和資金管理辦法》和《中小河流治理財政專項資金績效評價暫行辦法》，開展績效評價，落實獎懲措施，提高資金使用效率。五是強化項目監管。聯合財政部兩次組織流域機構對28個省、自治區、直轄市的100多個項目進行了專項檢查。今年6月上中旬又對18個省區的總體情況及54個重點項目進行了專項稽察。六是創新建管模式。各地採取技術幫扶、限時完成設計、隨報隨審等措施加快項目立項審批，採取提前準備招投標文件、集中統一招投標、打捆招投標等措施提高招投標效率，採取組建專業項目法人、優化施工組織方案、開展第三方質量檢測等措施加強項目建設管理，有力保障了項目建設進度、質量和安全。

    中小河流治理工作啟動以來，累計安排1800多個項目，涉及河流近1700條，目前已有330多個項目完工，綜合治理河長6300多公里，1200多萬人和1200多萬畝農田受益。已完工和基本建成的項目在防汛抗洪中發揮了重要作用，許多經過治理的河段還恢復和改善了河道生態功能，美化了人居環境，發揮了治理的綜合效益，受到人民群眾的歡迎。

    我國流域面積在200平方公里以上、有防洪任務的中小河流有9200多條，儘管目前中小河流治理試點取得了較好進展，但大規模綜合治理剛剛開始，如期完成今年中央1號文件和中央水利工作會議確定的目標任務，還有大量艱苦工作要做，還有許多困難要克服。必須進一步統一思想，充分認清加快中小河流治理的重要意義，切實增強加快中小河流治理的責任感和使命感，全力以赴推進這項工作。

    第一，加快中小河流治理是貫徹落實中央決策部署的重要任務。今年中央1號文件將中小河流治理擺在加強水利薄弱環節建設的重要位置，明確要求加快治理步伐，"十二五"期間基本完成重點中小河流重要河段治理。國務院《關於切實加強中小河流治理和山洪地質災害防治的若干意見》對中小河流治理提出了明確的目標任務和工作要求。在剛剛閉幕的中央水利工作會議上，胡錦濤總書記強調，要在繼續加強大江大河大湖治理的同時，加快推進防洪重點薄弱環節建設，加大中小河流治理力度，用5年時間對洪澇災害易發、保護區人口密集、保護對象重要的5000多條中小河流重點河段進行集中治理，從整體上提升流域防洪保障水平。溫家寶總理指出，必須把中小河流治理作為今後一個時期防洪建設的重點，儘快使治理河段達到國家防洪標準。回良玉副總理在總結講話中也對加快中小河流治理提出了明確要求。我們一定要把思想統一到中央關於中小河流治理工作的一系列決策部署上來，把行動落實到具體工作中去，花大氣力，下真功夫，加快推進中小河流治理進程。

    第二，加快中小河流治理是保障和改善民生的必然要求。隨著我國城鎮化步伐的不斷加快和社會主義新農村建設的深入推進，中小河流沿岸人口快速聚集、經濟總量持續增長，迫切需要提供與之相適應的防洪保障。目前，我國絕大多數中小河流防洪標準較低，大多為3～5年一遇，有些河流甚至處於不設防狀態。一般年份中小河流洪澇災害損失佔全國洪澇災害的70%～80%，死亡人數佔2/3左右，對人民群眾生命財産安全構成了嚴重威脅。當前，社會各界高度關注中小河流治理，人民群眾迫切要求加快治理步伐。我們要按照統籌城鄉協調發展、促進公共服務均等化的要求，加快推進中小河流治理，使水利更好地惠澤民生，造福人民。

    第三，加快中小河流治理是完善防洪減災體系的迫切需要。中小河流是我國防洪減災體系的重要組成部分，過去限于經濟社會發展水平，中小河流治理嚴重滯後，堤防常年失修，河道淤積嚴重，防洪能力較低，絕大多數不具備抵禦常遇洪水的能力。近年來，受全球氣候變化影響，極端天氣事件頻繁發生，局部暴雨突發、多發、重發，以往一些降雨較少的地方也經常突遇強降雨，中小河流洪澇災害損失日顯突出，已經成為我國防洪減災體系中的重點薄弱環節。我們必須從完善我國江河防洪體系、確保防洪安全的高度，加快中小河流治理，提高防洪能力，保障人民群眾生命財産安全和經濟社會可持續發展。

    第四，加快中小河流治理是對各級水利部門的重大考驗。按照規劃，"十二五"期間，需要完成5000多條中小河流重點河段的治理任務，涉及8000多個項目，需要治理的河長高達6萬多公里，年均需要完成1000多條中小河流、1600多個項目的治理任務，時間之緊、任務之重、強度之大、要求之高前所未有。同時，中小河流治理涉及全國所有的省級行政區，地區分佈廣，治理戰線長，山區平原、北方南方河流的特性不同，治理方式和施工條件都有差異；上下游、左右岸的關係密切，實施順序、治理標準和方案都會影響到整體效益的發揮；大多中小河流治理項目由基層組織實施，技術力量相對薄弱，監管協調難度較大。如何確保項目建設進度、質量和安全，如期完成中小河流治理任務，是對各級水利部門能力和作風的重大考驗。

    二、科學合理實施中小河流治理工程

    中小河流治理是一個系統工程，不僅關係到區域防洪安全，也關係到流域防洪安全，還涉及生態環境保護和水資源可持續利用。必須堅持以保障人民群眾生命財産安全為根本，科學規劃、統籌安排，合理建設、注重實效，突出重點、有序推進，在確保防洪安全的基礎上，充分發揮中小河流治理綜合效益，為經濟社會可持續發展提供堅實保障。

    第一，立足防洪體系全局，科學確定中小河流治理標準。國務院批復的七大流域防洪規劃，對流域干支流、上下游的防洪措施進行了統籌安排。中小河流治理必須體現全局性和系統性，堅持區域服從流域、局部服從整體，妥善處理好與大江大河干支流以及上下游、左右岸的關係。一要統籌流域防洪要求。中小河流治理要納入整個流域防洪體系統籌考慮，遵循流域防洪規劃和國家頒布的防洪標準，科學編制河流規劃，防洪標準不僅要結合本身洪水及災害特點，充分考慮保護對象、保護範圍的防洪現狀和防洪需求，還要從流域整體防洪要求出發，統籌考慮與流域區域防洪標準的協調問題。二要統籌河流整體防洪要求。要立足提高河流整體防洪能力，根據整條河流治理需要以及上下游、干支流防洪狀況，對不同河段合理確定不同的防洪標準，合理確定建設時序。人口密集地區、下游地區以及其他重點地區要儘早達到國家規定的防洪標準，並銜接好與其他河段的治理標準，防止風險轉移，更好地發揮治理效益。三要統籌地區發展水平。治理河段防洪標準要與保護對象和經濟社會發展水平相適應，本著投資效益最大化的原則，確定合適的建設標準，不能盲目追求高標準，更不能搞形象工程。

    第二，著眼維護河流健康，科學確定中小河流治理模式。中小河流治理涉及河流眾多，要高度重視大規模治理可能産生的生態影響，在確保防洪安全的前提下，科學確定治理模式，維護河流生命健康。一要盡可能保持河流自然形態。在確定治理方式時，既要考慮堤防、清淤疏浚等工程措施，也要在有條件的地方適當考慮留足灘地，蓄洪滯洪，給河流以空間。特別要防止在中小河流治理中隨意侵佔河道和裁彎取直，破壞河道自然形態和河道功能。二要加強對生態環境的保護。要創新治理模式，避免簡單採取硬化、渠化等傳統措施，多采用天然材料和先進生態複合材料，保持河流與地下水的聯絡。堤防和河道的設計斷面要盡可能保持自然特性，注重與周邊環境及生態景觀相協調，營造親水環境。三要注重河湖水系連通。有條件的地方，在中小河流治理中要積極推進河湖水系連通，通過清淤疏浚和疏通填堵河段，促進水體流動，改善區域水動力條件，增加河湖調蓄能力，提高區域整體防洪能力和水資源綜合利用水平。

    第三，統籌經濟社會發展要求，科學確定中小河流治理重點。目前，各地對加快中小河流治理的要求都十分迫切。在實施過程中，要根據經濟社會發展水平和"十二五"發展規劃，結合社會主義新農村建設要求，區分輕重緩急，有序加以推進。一要突出重要河流河段。在規劃實施中，要從本地區防洪實際出發，找準重要河流、重點河段、關鍵環節與薄弱部位，對保護區內村鎮密集、人口較多、有大片農田的河流河段優先治理、加快建設。在年度投資安排上，不能簡單地搞行政區域平衡，要突出重點，集中安排項目投資，治理一條、竣工一條、見效一條、銷號一條，提高治理整體效益。二要突出與江河支流銜接的項目。在加快中小河流治理的同時，國家加大了大江大河主要支流的治理力度。中小河流治理要與相關的主要支流治理相結合，重點安排能與正在實施的主要支流治理項目共同發揮防洪作用的項目，提高流域整體防洪能力。三要突出災後重建項目。對近幾年水毀嚴重、國家安排修復投資的河流河段，要按照規劃，結合災後重建優先考慮、加快實施，使治理河段儘快達到規定的防洪標準，滿足保護區內經濟社會發展的防洪要求。

    第四，圍繞充分發揮綜合效益，科學確定中小河流治理方案。中小河流治理項目分佈廣、類型多，不僅關係防洪安全，而且還涉及供水、生態環境保護等，必須科學制定治理方案，確保發揮綜合效益。一要充分考慮河流特性。山丘區河流洪水暴漲暴落，要加強護岸建設，不宜新建堤防，儘量減輕對生態環境影響；平原河網地區要加強河道的清淤疏浚，暢通水系，保護濕地。二要統籌兼顧河流功能。城鎮區域的中小河流治理項目，在確保專項資金用在防洪工程建設的基礎上，可以整合市政園林等各類建設資金，打造親水走廊，使中小河流治理項目成為城鎮環境的新亮點、休閒娛樂的新去處；農村地區以保護村鎮和農田為主的中小河流治理項目，可結合攔蓄水工程，提高洪水資源化利用水平，增加農業灌溉用水、促進糧食增産，同時要改善水生態環境和鄉容村貌。三要科學進行方案比選。對中小河流治理項目，要多制定幾套不同的治理方案，從技術可行性、實用性和先進性以及投資合理性和效益等方面進行比選，科學選擇最優方案，充分發揮治理的綜合效益。

    三、全力以赴打好中小河流治理攻堅戰

    "十二五"期間的中小河流治理任務已經明確，我們必須進一步採取有效措施，有力、有序地推進中小河流治理工作。

    第一，建立健全中小河流治理的組織體系。為適應大規模中小河流治理需要，水利部專門成立了中小河流治理工作領導小組，進一步明確了部有關司局和流域機構對中小河流治理的指導和督促職責。各地也要相應建立健全組織體系，進一步強化對中小河流治理工作的領導。一要成立省級領導小組。各省級人民政府要成立由政府分管領導為組長，水利、財政等相關部門參加的領導小組，全面負責本區域的中小河流治理工作。二要加強部門協調。省級水利部門要主動加強與財政等部門的溝通聯絡，建立定期協商機制，加快項目審批，積極落實中小河流治理資金，研究解決中小河流治理中出現的問題。三要明確職責分工。各地要逐級落實各級政府和有關主管部門責任，逐條河流落實政府責任人、主管部門責任人和建設單位責任人。省級水利部門主要負責同志要親自抓，分管同志要具體抓，明確各有關部門和單位的職責，保障中小河流治理各個環節、各個階段的各項工作有人管，責任有人負。

    第二，突出抓好中小河流治理的前期工作。中小河流治理投資強度大，年度安排建設項目多，前期工作是按時完成目標任務的重要保障，必須認真抓好。一要確保前期工作投入。通過多次檢查發現，部分地區前期工作經費投入嚴重不足，導致項目初步設計編制深度不夠，設計方案調整較多，影響了工程建設質量與進度。經與財政部協商，已明確可從中央和省級每年安排的中小河流治理財政專項資金中，拿出一定資金用於規劃內項目前期工作，待初步設計批復後再納入具體項目概算。各地要落實好這一政策，切實保證項目前期工作投入。二要加強前期工作組織。省級水利部門要切實負起中小河流治理前期工作的組織責任，針對中小河流治理單個項目較小，承擔前期工作的設計單位資質相對較低、技術水平參差不齊的特點，統籌勘測設計力量，建立"以大幫小""以強幫弱"的工作機制。對於治理項目集中的地區可以採用集中設計的方式，擇優選擇有實力、資質高的勘測設計單位承擔初步設計編制工作。三要保證前期工作質量。要監督指導勘測設計單位嚴格按規程規範和水利部、財政部《關於加強中小河流治理初步設計編制的指導意見》，編制前期工作文件，嚴格按照程序組織審查審批，落實審查審批責任，把好前期工作質量關。針對部分地區縣級財政部門財政評審週期較長、核減初步設計概算可能對工程質量和進度帶來影響的問題，省級水利部門要積極與財政部門協商，確保項目按照審批的初步設計實施。

    第三，切實保障中小河流治理資金投入。中央財政按照對東部地區引導、中部地區積極支持、西部地區和享受西部地區政策地區傾斜的原則，對重點中小河流治理安排補助資金。這對於保障中小河流治理工作的順利推進，起到了十分重要的作用。但是，中小河流治理和管理事權主要在地方，除中央資金重點支持外，各級地方政府也要儘快建立健全資金投入機制。一要加大公共財政投入，明確省、市、縣配套資金比例和資金籌措責任，確保規劃治理項目資金足額、及時到位。二要合理利用各類專項資金，多渠道籌集地方配套資金。三要積極引入市場機制，出臺優惠政策，創造條件鼓勵和吸引各類社會資金參與建設。

    第四，積極創新中小河流治理的建管模式。省級水利部門要針對中小河流治理項目建設的特點，積極創新建管模式，提高建設管理水平。一要抓好項目法人組建。積極指導縣市組建符合要求、組織能力強、管理水平高的項目法人。同一行政區域內的項目可打捆組建項目法人，集中組織實施，但不能下放建設管理責任，委託鄉鎮一級政府代管。二要規範招標投標。最近的稽察發現，個別中小河流治理項目標段劃分過細，有的標段甚至只有幾十萬元，影響了工程建設質量和投資控制。省級水利部門要切實加強對水利建設項目招投標工作的監管，監督項目法人規範招投標。原則上一個初步設計一個標的，有條件的地方要採取打捆招標方式，選擇符合資質要求、信譽好、實力強的施工隊伍參與建設。三要加強建設監理。目前，一些地方存在監理力量不足、監理人員不能較好履行職責的問題。各地要高度重視中小河流治理項目的監理工作，充實監理隊伍，強化對監理人員的監管，充分發揮監理作用。四要及時竣工驗收。針對中小河流治理項目規模小、建設週期短的特點，研究制定驗收管理辦法，既要符合程序，又可適當簡化操作，確保中小河流治理項目及時竣工驗收、投入使用、發揮效益。

    第五，全力確保中小河流治理的四個安全。中小河流治理資金投入大，直接關係防洪安全，社會高度關注，必須採取有效措施全力確保四個安全。一要確保工程安全。要落實好工程質量終身負責制，建立健全項目法人、施工、監理和政府有關部門齊抓共管的質量監督體系，加強施工圖審核，把好材料進口關，強化施工質量檢測，確保工程質量。二要確保資金安全。要加強資金監管，杜絕擠佔、挪用、截留建設資金的現象。中央專項資金主要用於防洪主體工程建設，不得用於移民徵地、城市建設和景觀建設、交通工具和辦公設備購置以及樓堂館所建設等支出。同時要多渠道籌集地方建設資金，當年資金要當年落實，滿足年度建設任務的資金需求。三要確保生産安全。要完善各項安全生産措施和應急預案，制定切實可行的應急度汛方案和低溫、雨季等惡劣條件下施工方案，杜絕重特大安全生産事故發生。四要確保幹部安全。要加強廉政教育，完善監督預防體系，結合水利工程建設領域突出問題專項治理工作，健全相關制度，防止發生領導幹部插手干預招投標、合同簽訂、材料採購等違反規定的行為。

    第六，切實建立工程建後管護的長效機制。隨著大量中小河流治理項目的完工，工程建後管護問題將日益突出。要在加快工程建設的同時，儘快研究建立保障工程良性運行的長效管護機制，鞏固治理成果，確保工程長久發揮效益。一要深化小型水利工程管理體制改革，落實好工程建成後的管理責任、管理人員和管護經費。二要積極探索行之有效的管理方式，目前，浙江省按照屬地管理的原則，明確鄉鎮政府為中小河流治理工程建後管理責任主體，並將責任落實到鄉鎮水利員；江蘇省對中小河流管理實行河長制，將管理維護責任落實到人。各地要相互學習借鑒，結合實際抓緊建立中小河流管護的長效機制。三要依據水法、防洪法、水土保持法、河道管理條例等有關法律法規，加強水行政執法，強化中小河流河道管理，杜絕亂採、亂挖、亂堆、亂建等現象，保障河道安全。

    四、全力抓好2011年中小河流治理工作

    今年是中小河流治理由試點階段轉向大規模實施階段的第一年。抓好今年各項工作，對加快中小河流治理進度、確保按期完成中央確定的治理任務，具有極為重要的意義，必須切實抓好以下工作。

    第一，狠抓前期工作。近期水利部、財政部聯合印發了《全國重點地區中小河流近期治理建設規劃》實施方案，明確了今明兩年的建設任務。有關部門要在此基礎上，抓緊編制2013～2015年中小河流治理實施方案，進一步細化"十二五"後三年治理任務，確保前期工作有計劃、有步驟、有重點地深入推進。各省、自治區、直轄市要根據實施方案確定的建設項目，科學制定前期工作計劃，儘快成立專門工作班子，指導和督促縣市抓緊編制完成項目初步設計文件，及時組織力量審查審批，確保滿足中小河流大規模治理的需要。

    第二，狠抓責任落實。2010年，水利部、財政部與治理任務最重的四川、湖南等8個省區人民政府簽訂了中小河流治理項目責任書。今年起，中小河流治理將全面實施責任書制度，水利部、財政部將與各省、自治區、直轄市人民政府分別簽訂中小河流治理責任書。各省、自治區、直轄市也要逐級簽訂責任書，把中小河流治理的任務和直接責任落實到縣級人民政府，形成"省級政府負總體責任、市級政府負管理責任、縣級政府負主要責任"的責任目標體系。

    第三，狠抓建設管理。部有關司局要抓緊制定出台中小河流治理項目長效運行管護、建設管理的指導意見和資金使用管理細則。各地要結合實際，進一步健全完善中小河流治理的相關制度和辦法。要採取強有力舉措，千方百計保證工程建設進度，對已開工建設的項目，要制訂切實可行的實施計劃，明確完成時限；對已下達投資尚未開工的項目要逐項梳理，找準問題根源，及時整改督辦。對建設管理力量薄弱、施工力量不足的地區和項目，要統籌全省力量，開展對口支援，確保治理項目按計劃整體推進，滿足進度要求。

    第四，狠抓機制創新。隨著中小河流治理大規模實施，必須進一步創新工作機制，全面提高項目管理水平。要建立健全質量保證機制，完善項目法人負責、監理單位控制、施工企業保證、政府部門監督的質量管理體系，實行從工程設計到工程驗收的全過程質量管理。要建立健全進度通報機制，實行中小河流投資計劃落實旬報月報制度，對項目建設進度實施動態跟蹤管理，對進展較慢的地區進行督辦和通報。要建立健全獎懲機制，把責任承諾落實情況和績效評價結果同中小河流治理資金和項目安排挂鉤，督促地方各級政府切實負起責任，確保如期完成治理任務。

    第五，狠抓監督檢查。部有關司局、流域機構要明確分工、各負其責，積極主動開展專項檢查和稽察，對各省、自治區、直轄市中小河流治理前期工作、建設管理、資金使用等進行全方位監督指導。各省、自治區、直轄市要加強日常監督檢查，採取各種方式加大督導力度。要把監督檢查作為確保四個安全的重要手段，對檢查、稽察中發現的問題，要採取定期通報、約談等方式督促整改，問題特別突出的項目要掛牌督辦。今年，財政部、水利部還將組織開展針對中小河流治理項目的績效評價，對進度慢、問題多、績效差的地區和項目，要減少或停止資金安排。

    第六，狠抓宣傳培訓。要加大中小河流治理成效的宣傳力度，充分利用報紙、電視、網絡等各類媒體，對治理項目在防洪減災中發揮的重要作用進行廣泛深入報道，為加快中小河流治理營造良好輿論氛圍。要針對中小河流管理、設計、監理力量薄弱的問題，及時組織各級水利管理和技術人員開展大規模培訓，不斷提高中小河流治理前期工作、項目管理等方面的水平。

    同志們，加快中小河流治理任務繁重、時間緊迫、責任重大，我們一定要按照黨中央、國務院的部署和要求，銳意進取、真抓實幹，保質保量完成中小河流治理任務，向黨和人民交上一份滿意的答卷！