交通運輸部解讀《中華人民共和國海員外派管理規定》

    政策出臺的背景

    船員這個特殊的群體在保障水上交通安全和防治船舶污染環境、促進對外貿易發展等方面，發揮著重要作用。國際海事組織曾做出這樣的評價，“沒有船員的貢獻，世界上一半人會受凍，另一半的人會挨餓”，非常形象的揭示了海員的地位和作用。船員這一職業也是公認的艱苦職業和風險職業，船員的非凡貢獻和付出值得我們銘記。

    我國政府高度重視船員的勞動保護和社會保障，2007年出臺的《中華人民共和國船員條例》吸納了《2006年海事勞工公約》中的重要內容。為進一步加強船員服務管理，規範船員服務行為，維護船員和船員服務機構的合法權益，交通運輸部于2008年出臺了《中華人民共和國船員服務管理規定》。今年3月7日，交通運輸部頒發了2011年第3號部令，公佈了《中華人民共和國海員外派管理規定》（以下簡稱《規定》），並將於7月1日起施行。《規定》的頒布實施，為海員外派工作正式納入船員行業管理提供了重要依據，是規範海員外派管理的指導性規章。它的實施會在提高我國外派海員整體素質、保護外派海員合法權益、促進海員外派事業健康發展等各個方面起到巨大的推動作用。

    制定《規定》的意義

    《規定》總結了多年來外派海員類對外勞務合作管理工作中許多好的做法和經驗，凝聚了各方智慧，體現了可持續發展的精神。我們這個《規定》是一個基礎，在具體執行過程中，還需要不斷總結以往的經驗教訓，及時的發現新問題，解決新問題。我相信，在全行業的共同努力下，我國的海員外派事業將會邁上一個新的臺階，會培養出更好、更多的高素質的外派海員，為我國儘早實現“船員強國”目標而共同努力。

    制定《規定》的目的

    海員外派是我國對外開放最早的行業之一，也是與國際接軌緊密度較高的行業，外派海員的形象關係我國的國際形象。隨著我國航運經濟的發展，海員外派的規模在不斷擴大，專業管理的要求也在不斷提高。為了促進外派海員業務的健康發展，積極拓展中高端外派勞務市場，強化業務部門的職能作用，規範海員外派市場管理，2010年5月5日，商務部與交通運輸部聯合下發了《關於加強外派海員類對外勞務合作管理有關事宜的通知》，依照“平穩過渡、責權一致”的原則，將海員外派的相關工作由商務部移交至交通運輸部，實現了管理職責分工的合理調整。通過調整，交通運輸部負責所有赴外籍船舶或港澳臺地區籍船舶工作的外派海員類勞務人員的管理，包括外派企業經營資格管理、證件管理、人員培訓、項目審查、項目招收備案、境外管理，會同國務院有關部門和地方政府處理境外突發事件和船員勞務糾紛、打擊違規違法外派及整頓市場秩序、強化政府公共服務等工作。在這一背景下，交通運輸部商商務部同意，出臺了本《規定》，其目的是要在新的管理形勢下，完善和細化海員外派管理的法律制度，規範海員外派管理，維護外派海員合法權益，提高我國外派海員整體素質和國際形象，促進海員外派市場向高端化、專業化、規模化方向發展，為海員外派事業可持續發展提供法制保障。

    《規定》的主要內容

    《規定》在《船員條例》及對外勞務合作的相關法律法規框架下，針對海員外派的特點，明確了海員外派機構的準入門檻，從各個環節規範了海員外派機構、境外船東等市場主體行為，並且明確了相關責任。主要內容可以概括為：遵循三個原則、確立四項制度、履行六大義務。

    《規定》遵循的三條基本原則

    一是“誰派出，誰負責”的原則。

    主要防止海員外派“有人派、無人管”現象的發生。對外勞務合作涉及多方權力義務關係，派出人員的權益保障工作較為複雜。外派海員的工作地點是外國籍船舶，在海上，經常遇到災難性氣候，特別是近年來國際海盜活動日益猖獗，更增加了海員工作的艱苦性和危險性。海員的人身權力和經濟權益極易受到侵害。為了防止侵權和糾紛發生時，外派機構、境外船東相互推諉，逃避責任，第四條明確了“誰派出，誰負責”的原則。要求從事海員外派業務的機構對其所派出的海員負責，做好外派海員在船工作以及登、離船期間的各項保障工作。

    二是“風險防控，預防為主”的原則。

    海員外派具有國際性合作和全球性運作的特點。外派海員通過合同關係派往境外為境外船東工作，工作環境陌生，海員之間工作關係不穩定，個體性較強，一旦發生緊急情況或勞務糾紛，缺乏有組織的勞動保護，合同是對海員和船東唯一的約束和保障，勞務風險較大。本《規定》從有效地防範風險、保護外派海員合法權益、保證外派海員整體素質的目的出發，較為系統地規定了海員外派機構應當具備的資質條件、規範運作的要求、突發事件的預防和應對處理等，對海員外派機構提出了高標準的要求。

    三是“平穩過渡、相互銜接”的原則。

    《規定》按照《船員條例》及對外勞務合作等法律法規的規定，總結了多年來外派海員類對外勞務合作管理工作好的做法和經驗，針對海員外派的職業特點，強化了海員外派的管理，注意保持了政策的連續性和平穩過渡，並確保與船員服務機構、國際船舶管理公司以及一般對外勞務合作企業管理的銜接。

    《規定》設置的四項主要制度

    《規定》以海員外派機構的管理和外派海員的權益保障為中心，設置了資質制度、年審制度、退出制度和應急管理四項主要制度。

    1、海員外派機構的資質制度

    海員外派機構從行業範疇來講，屬於船員服務機構，按照《船員條例》的規定應當取得資質許可。但在資質的具體條件上，與一般船員服務機構相比，又具有一定的特殊性，需要根據勞務外派的特點規定單獨的許可條件。因此，《規定》參照了商務部原來一直沿用的對外勞務合作許可條件以及正在國務院審核、近期將出臺的《對外勞務合作條例》的規定內容，明確了海員外派機構的從業條件，以強化海員外派的管理，並保持政策的連續性。

    《規定》第五條明確的為外國籍或者港澳臺地區籍船舶提供配員等船員服務活動機構的資質條件主要體現在三個方面：

    一是人員要求。要求海員外派機構的專職管理人員中，應有兩名以上具有國際航行海船管理級船員任職資格的人員和至少要有3名具有兩年以上海員外派相關從業經歷的工作人員。同時，為避免“皮包公司”式外派機構欺詐海員的情況，還要求其必須具有100人以上的自有外派船員。

    管理人員的數量和質量對於外派服務機構的工作是至關重要的，人員素質的高低，是海員外派機構能否高效運轉的決定因素。海員外派工作的專業性較強，國際船員勞務市場的行情又十分複雜、瞬息萬變，船員在派出期間可能遇到的各種問題，都需要預先探知評估，並與境外船公司溝通協商。所以，管理人員只有熟知了外派海員的工作環境、工作任務、生活方式，還有國際、國內船員流動、市場走向等方面的情況之後，才能在簽訂勞動合同、服務協議、上船協議時更好地履行審查、把關、諮詢義務。同時，海員外派與在國內提供船舶配員服務存在一定的區別。把海員派到海外去工作、謀生，這是一種比較特殊的船舶配員服務，條件中要求經營者具有國際法律常識，了解接收海員的國家以及境外船東的詳細情況，對派出海員的工作、報酬甚至生命負責。如果因經營管理不善而帶來糾紛，形成訴訟或者造成安全事故，不但會給勞動者造成損失，也會影響到國家外派海員形象的提升。

    二是資金要求。要有至少500萬元人民幣的註冊資金，並具備足額交納100萬元人民幣海員外派備用金的能力。關於註冊資本和備用金的規定，是從海員外派業務的對外經營性質考慮的，基本沿用了商務部原來的規定。備用金是作為外派海員在遭遇突發事件時的應急之用，同時，當外派機構欠付外派海員賠償金時，也可以以此進行支付。為了規範備用金的管理使用，《規定》明確指出，備用金的使用和管理，應當遵守國家對外勞務合作備用金管理制度。

    三是管理能力的要求。主要強調了四個基本能力，一是要具有法人資格，這就排除了個體從事海員外派的資格；二是要具有對外派海員進行培訓的能力；三是要建立有相關管理制度，包括船員服務質量管理制度、人員和資源保障制度、教育培訓制度、應急處理制度等相關管理制度；四是要具有良好的商業信譽，近三年沒有重大違約行為和重大違法記錄等。這些要求，是保證外派海員市場安全的基本條件，符合海員外派管理的實際需要，同時也是對現有海員外派機構基本情況的總結和提練，大部分海員外派機構都能夠達到這些條件，不會對海員外派市場造成衝擊和改變。

    2、年審制度

    為了加強對許可事項的監督管理，保證海員外派管理質量《規定》第十條明確了海員外派機構的資質證書有效期為五年。在此期間，海事管理機關對海員外派機構的監督管理，主要是通過年審來實現的。第十四條規定，海員外派機構資質實施年審制度，直屬海事管理機構應當於每年度的2月份至4月份負責組織實施年審。在資質有效期上是與《船員服務管理規定》的有關規定是一致的，但增加了檢查頻次，從每2到3年一次的中期核查、提升到每年一次的年審檢查，較之船員服務機構的管理更加嚴格了。年審主要是審查海員外派機構的資質條件符合情況及合法經營、規範運作情況，從而保證海員外派機構，無論是在從業之初，還是在日常經營中，都要符合機構資質許可條件的各項要求，按照機構責任和義務的規定規範運作、誠信經營。

    3、退出制度

    退出機制是對海員外派機構實施監督檢查的有效手段。第十七條、第四十五條等條款規定，對於年審不合格的，海事管理機構責令其限期改正；逾期未改正的，撤銷其海員外派機構資質。海事管理機關通過監督檢查，對其他不再具備海員外派資質條件的情況，包括利用欺騙手段獲取資質的、由於管理原因導致外派海員權益嚴重受損的問題企業，應當責令其改正，在限期內未改正的，應當撤銷其相應資質。這樣的制度設計，最終確立了海員外派機構資質管理中“以年審為支撐、以監督檢查為補充”的退出機制，確保我國海員外派行業實現“有進有出”的良性循環。應當説明的是，海員外派機構的資質被撤銷後，只是停止了海員外派業務的繼續經營權，其對原有外派海員的責任義務還要繼續履行。

    4、應急管理制度

    突發事件的預防與應急處置是海員外派管理重點要解決的一個問題。為保證海員外派機構提高處理發生突發事件的能力，做到提前預案、及時處置、妥善處理和保障權益，也為了提高海事管理部門協調和組織處理海員外派突發事件的水平和能力，在《規定》中專門就“突發事件處理”作了專章規定。主要包括兩個方面：

    一是備用金管理。第二十一條、第三十七條等規定了備用金的動用情況、使用管理及繳存義務，同時也明確海事管理機構對備用金管理的基本要求。主要考慮是，由於境外船東的管理制度、船籍國法律規定的不同或者管理不規範，經常出現怠于履行法律義務的情況，也有的規避風險、逃避責任。在這種情況下，出於應急保障的考慮，特別規定，海員外派機構有責任與境外船東共同做好突發事件的處置工作。在突發事件的處理過程中，經常遇到責任方拒絕履行法律義務，船員被擱置海外，得不到應有的救濟，在這種情況下，備用金制度就顯示出其重要的作用。具體來講，當海員外派機構拒絕承擔或者無力承擔突發事件帶來的責任時，可以動用海員外派備用金，用來支付外派海員回國或者其他緊急救助所需費用。同時，為了保證備用金經常處在足額狀態，在備用金動用的30日之內，海員外派機構應當補齊缺失的數額。

    二是應急處理。第三十五條、第三十六條等條款明確了境外突發事件的處理，應當按照對外勞務合作有關規定執行，即納入全國及各省市對外勞務合作境外突發事件應急處理機制之中。同時，要求海員外派機構，一是要建立並及時啟動突發事件應急預案；二是應急處理情況應當及時向海事管理機構報告；三是與境外船東共同做好處置，當境外船東未能全面履行責任時，及時代位處理。特別要注意的是，境外突發事件的處理，涉及地方人民政府、商務部門、外交部門、公安部門、人力資源和社會保障等多個地方政府和相關部門的職責，海事管理機構要與地方政府和相關部門通力合作，共同做好突發事件的應對工作，目標就是保護好外派海員合法權益，避免在突發事件中外派海員利益受損。

    《規定》明確了海員外派機構的六個重點義務

    1、誠實守信。第二十二條要求，海員外派機構應當遵守國家船員管理、船員服務管理、船員證件管理、勞動和社會保障及對外勞務合作等有關規定，遵守中華人民共和國締結或加入的國際公約，履行誠實守信義務，保證各項海員外派管理制度的有效運行。

    2、為外派海員購買境外人身意外傷害保險。外派海員常年在船上工作，流動性強、風險高，權益極易受到損害，而且很難通過自己的力量及時維權。隨著海員外派規模的擴大，外派海員維權情勢日益嚴峻，為此，第二十五條、第三十條等條款要求外派機構作為擁有較多社會資源的管理方，建立運行一套行之有效的管理制度，通過購買保險、建立溝通機制等手段，更多的利用企業的力量來保護海員的權益。

    3、對所派海員進行培訓。第二十八條要求，海員外派機構應當根據派往船舶的船旗國和公司情況，對外派海員進行相關法律法規、管理制度、風俗習慣以及注意事項等項知識的任職前培訓。同時還要根據外派的實際需要進行必要的崗位技能訓練，目的是提高外派海員擔當工作任務的適任能力。

    4、保證派出海員與相關單位簽訂勞動合同。海員到境外船東的船舶上工作，一旦遇到突發事件，人身受到傷害或者合法權益受到侵犯時，如果沒有與一個單位建立勞動關係，就會陷入孤立的境地，很難討回公道，同時，也會給海員外派的管理工作造成困難。為了避免這種情況，第二十四條要求，外派機構在派遣海員時，要保證海員與本機構、境外船東、國內航運公司或者其他相關單位簽訂《勞動合同》。由於這方面的合同專業性比較強，而海員又缺乏相關知識，容易忽視與自身利益有關的條款。因此，要求海員外派機構利用自身處理法律事務的能力和手段，負責對船員與境外方面簽訂的合同進行審核。這也是在機構資質中規定的具有“處理海員外派相關法律事務的能力”的具體體現。另外，第二十九條等條款還對船舶配員協議、上船協議等專業性較強的協議文本的內容作了規定，其初衷也是為了更好地保護出境船員的切身利益。

    5、不得與存在安全風險的船舶建立外派關係。第三十三條從保護海員合法權益、降低外派風險的角度出發，明確對於在港口國監督檢查中被列入“黑名單”的船舶、非經中國境內保險機構或者國際保賠協會成員保險的船舶、未建立安全營運和防治船舶污染管理體系的公司、船舶，禁止海員外派機構與他們建立派遣關係。主要考慮是，部分國家為了吸引船舶註冊，採取了比較低的管理標準，導致很多船況較差、管理不規範的公司的船舶通過挂方便旗的方式投入營運。而這樣的船舶所招募的海員也趨向於低資質、低報酬。由於目前我國的海員外派還處於一個比較低的水平，加上海員與外派機構之間信息獲取量的不對稱，部分海員被派到了這樣的船舶上工作。每當突發事件和侵權案件發生，海員的生命、財産權益受到侵害時，經常出現無法維權或維權措施不當的問題，致使受損害的海員拿不到應有的補償、賠償。這種情況的頻發，不僅是海員利益的損失、外派機構的損失，也在客觀上阻礙了我國海員外派總體質量的提升和規模的擴大。

    6、不得收取額外費用。第三十一條要求，海員外派機構不得以提供就業機會為理由，向外派海員收取費用，也不得用剋扣勞動報酬、收取抵押金等方式變相收取費用。目前，我國海員外派機構在公佈的收費項目之外，以向海員提供工作機會為名，採取各種形式收取費用的現象比較常見。為了阻止這種情況的蔓延，本《規定》不但作了禁止性規定，還明確了違規收費應該承擔的法律責任。

    《規定》的實施建議

    作為《船員條例》的重要配套規章，《規定》的頒布實施將對今後海員外派乃至船員服務管理工作産生重要影響。海事管理機構要正確理解《規定》的主要內容，貫徹好、執行好《規定》的各項制度。

    （一）全面理解《規定》的內涵，正確把握《規定》的尺度

    一個新的法規出臺，能否得到順利的貫徹實施，對它的認識和把握是最重要的。要充分認識到《規定》出臺的重要意義，深刻理解和準確把握《規定》的制度內涵，儘量避免“一放就亂，一管就死”。海員外派在國際化的市場運作中，具有自身發展規律，制定《規定》時已充分考慮到了這一點，我們預期，《規定》實施後，這個市場將會出現一個更加穩定、更加健康的局面。如果説《規定》束縛了某些企業的手腳，也只是束縛了違法經營者。對於合法經營、誠實經營的機構來説，則是一個很大的支持與促進。在貫徹《規定》的過程中，要做好向全社會的宣傳工作，取得社會的支持和理解，使廣大海員和外派機構切實了解各項制度的內涵和用意，從而自覺遵守並配合管理部門依法開展相關工作。

    （二）鼓勵海員外派機構做大做強，積極參與國際競爭

    海員管理及海員外派業務都是處在發展中的事務，特別是近年來，發展的速度更快。這就要求我們的管理要跟上步伐，要與時俱進。國際海員市場是一塊很大的蛋糕，要鼓勵海員外派機構做大做強，給予政策上的支持，信息上的服務。要大力培育海員隊伍的後備力量，積蓄充足的人力資源，爭取在激烈的競爭中佔得先機。

    （三）要依法行政，做到嚴格執法與熱情服務的有機結合

    依法行政是建設法治政府、服務型政府的基本要求。我們所面臨的海員外派市場還比較亂，問題也比較多。要實現海員外派的規範化管理，貫徹執行好《規定》，就要在堅持依法行政的前提下，做到嚴格執法與熱情服務的有機結合。

    一是在實施海員外派行政許可過程中，既要堅持服務、便民的原則，又要嚴格按照《規定》要求的各項條件和程序進行，確保有效把關。同時，按照《行政許可法》和《規定》的要求，對許可事項加強監督，做到事前、事中、事後全過程監管。

    二是海事管理機構要切實實施好監督管理的工作，引導和督促各海員外派完善管理，規範運作、誠信經營、健康發展。要按照《規定》要求，切實擔負起轄區海員外派監督管理的職責。