以更科學的手段推進“立改廢”
——聚焦國土資源部規章和規範性文件清理行動

    核心提示

    國土資源部建部以來發佈實施的規章、規範性文件共有多少件？有多少件仍然有效、有多少件已經失效？即便是業內專家，一時也很難回答。這個問題在過去一年有了詳細答案。

    去年11月30日，僅在一天之內，國土資源部部長徐紹史連續簽署49號、50號、51號等3個部令，發佈了國土資源部《關於修改部分規章的決定》、《關於修改〈測繪行政處罰程序規定〉的決定》、《關於廢止〈國家基礎地理信息數據使用許可管理規定〉的決定》。

    這是國土資源部開展大規模清理規章和規範性文件行動成果的集中體現。

    今年7月，國土資源部召開新聞發佈會宣佈：按照國務院有關要求，歷時一年多，國土資源部共清理規章和規範性文件906件，其中包括規章54件、規範性文件852件。清理完成後，國土資源部鄭重發佈了清理結果，現行有效規章53件，繼續有效的規範性文件700件，給了社會一個公開、透明的目錄，也得到國務院法制辦的肯定。

    如何理解法規清理行動？這次行動對國土資源法制建設、依法行政有何重要意義？記者近日進行了走訪調查。

    法規清理 意義凸顯

    “從某種意義上講，新形勢下的法規清理已經超越了法規制定的範疇，成為一項更為重要的立法活動”

    今年全國兩會期間，全國人大常委會委員長吳邦國宣佈：“中國特色社會主義法律體系已經形成。”

    國土資源部政策法規司司長王守智表示，“隨著中國特色社會主義法律體系的正式形成，從某種意義上講，新形勢下的法規清理已經超越了法規制定的範疇，成為一項更為重要的立法活動”。

    國土資源部黨組始終高度重視法規清理工作。早在2008年學習實踐科學發展觀試點活動時，部黨組就提出要把“推進規章和規範性文件立、改、廢”作為完善制度、推進國土資源改革發展的重要舉措來抓。近年來，國土資源部多次召開部務會議，專題研究法規清理工作。去年，國土資源部還召開了成立以來的首次全國國土資源管理系統法規清理工作座談會，並在國務院部門規章清理工作座談會上作了經驗介紹。

    國土資源部部長徐紹史強調，要站在更高的位置上認識法規清理，注意評估研判文件的橫向協調和實際效果，加強立法和規範性文件管理，系統地推進國土資源管理制度建設。國家土地副總督察甘藏春也多次組織專題會議，研究清理工作中遇到的難點問題，就進一步提高清理質量、實現清理成果最大化提出明確要求。

    這次法規清理，是國務院部署的一項重要行動。按照“誰制定誰清理”的原則，各司局高度重視，對本司局業務範圍內的文件進行了全面清理。這項工作由法規司牽頭，各司局和法律中心大力支持、積極配合，共同完成了對國土資源部規章和規範性文件的全面清理，取得了重要成果。

    “法規清理是建設法律體系的重要內容，是立法工作的重要延伸，也是規範執法的重要前提。”國務院法制辦有關負責人表示。

    法規清理是法律法規創制機關的專有活動。我國的法規清理，一般按照“誰制定誰清理”的原則。去年，國務院辦公廳發出通知，要求各省、市政府以及國務院各部門，對現行有效的全部規章進行一次集中清理，同時開展規範性文件的清理工作，切實解決法律規範之間的矛盾衝突，努力做到規章的立、改、廢與經濟社會發展進程相適應。同年，《國務院關於加強法治政府建設的意見》再次對加強行政法規、規章和規範性文件的清理提出了新要求。

    國土資源部建部以來，已開展過7次大規模法規清理行動。在總共49個部令中，有4個部令是廢止部門規章的決定，先後廢止了10個原國家土地管理局、原地質礦産部以及國土資源部發佈的部門規章。規章清理，逐漸成為一項常態性的立法工作。

    通過這次清理，國土資源部重點解決了規章和規範性文件不適應、不一致、不協調的突出問題。對於繼續有效的，向社會公佈目錄；未列入目錄的，不得作為行政管理的依據。

    對存在問題的規章和規範性文件，主要分4種情況進行處理：一是與現行法律法規不一致的，廢止或者修改；二是調整對象已消失的，宣佈失效；三是適用期已過，階段性工作已完成的，宣佈失效；四是不適應經濟社會發展需要的，廢止或者修改。

    舉例來説，在20個規範性文件中，“徵用”修改為“徵收”，主要是基於2004年《憲法》修正案、十屆全國人大常委會第十一次會議通過的《關於修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》，全國人大常委會和國務院分別對有關法律法律解釋和行政法規中有關“徵用”規定作出了相應修改。而且，“這些規章和規範性文件使用的‘徵用’，主要針對國家建設使用土地、需要徵收農民集體所有土地的情形”。

    為什麼立法者不在規章設立之初就避免出現上述問題呢？

    業內人士對記者表示，立法者在制定規範性法律文件時，往往首先考慮現實生活的迫切需要，而不是規範性法律文件體系的統一或者有序，這就有可能造成法的外部表現形式與法的體系的內部結構不一致。這樣，不僅查閱起來很不方便，而且不同時期制定的規範性文件內容還可能會有重疊或者衝突。規範性文件的清理，有助於查閱，實現法制的統一，發現立法的缺陷或者空白，消除重疊或者矛盾部分。

    今年7月20日，國土資源部召開新聞通氣會，向社會公佈繼續有效的規章和規範性文件目錄，並通報了法規清理後續行動的有關情況。此前，國土資源部用5部規章、1個通知、3個公告發佈了這次清理結果，標誌著國土資源規章向規範化邁進了一大步。　　

    徹底清理 不留後賬

    “一攬子解決1998年國土資源部成立以前原地質礦産部、原國家土地管理局的規範性文件的效力問題”

    法規清理，是嚴肅性、規範性要求很高的工作。

    此次清理，國土資源部重點解決規章和規範性文件明顯不適應、不一致、不協調的突出問題，堅持合法性審查原則，兼顧工作需要和政策連續性。

    “概括來説，清理工作主要是針對下位法與上位法矛盾、自授權、重復發文或者規定不一致的規章文件。”國土資源部政策法規司法制協調處處長莫曉輝對記者説。

    與以往歷次清理相比，這次清理具有鮮明特點，最突出的是徹底清理，不留後賬。

    在確定清理範圍時，除了對國土資源部現行有效的規章進行清理外，還對原地質礦産部、原國家土地管理局制定的現行有效的全部規範性文件進行清理；除了對以部名義發佈的規範性文件進行清理外，還對其他以部函、廳函、公告、通告等文件和以司局名義發佈的文件進行了清理。特別是大量的法律法規適用解釋的復函，絕大多數具有普適性，實際上是對規章的立法解釋和對法律法規具體適用問題的行政解釋，國土資源部將其認定為規範性文件進行了清理。

    “清理後，一攬子解決了1998年國土資源部成立以前原地質礦産部、原國家土地管理局的規範性文件的效力問題。”王守智表示。

    清理工作結束後，國土資源部連續發佈3個公告，對現行有效、繼續有效、廢止或者失效的規章文件進行了集中發佈。去年12月3日，國土資源部發佈《關於公佈現行有效的規章目錄的公告》，現行有效規章共53個；去年12月18日，國土資源部發佈《關於公佈已廢止或者失效的規範性文件目錄的公告》，目錄中包括各種通知、函、批復等共149個；今年1月17日，國土資源部發佈《關於公佈繼續有效的規範性文件目錄的公告》，目錄中包括各種通知、意見、函、管理辦法、批復、公告、決定等共700個。

    更可喜的是，通過歷次清理，“國土資源法規清理的長效機制逐步建立，實現了3個轉變：從被動清理為主向主動清理與被動清理並重轉變，從集中清理為主向定期清理與集中清理並重轉變，從全面清理為主向專項清理與全面清理並重轉變”。

    而且，通過法規清理，進一步強化了對公民權利的保護。比如，工作人員在行政復議工作中發現，礦産資源領域存在一些突出問題。於是，國土資源部制定了《關於辦理礦産資源行政復議案件有關意見的通知》，對辦理礦産資源行政復議案件作出了統一規定，“這是法規清理工作的一次有益嘗試，為推進礦産資源管理依法行政發揮了積極作用”。王守智在新聞通氣會上説。

    在接受記者採訪時，王守智表示，“回顧近年來工作，從履行加入世貿組織承諾到貫徹行政許可法，從落實‘非公經濟36條’到實施物權法，從促進地質找礦戰略行動到配合擴大內需政策落實，法規清理在推進這些重大事件中都發揮了特殊作用”。

    對國土資源部的清理工作，國務院法制辦給予了充分肯定。“國土資源部的工作紮實深入，富有特色，注重實效，每次都完成了清理任務並取得明顯成效，而且還將清理工作與合法性審查、後評估制度有機結合，與立法計劃和發文計劃高度銜接，有力促進了國土資源法律體系的形成。”國務院法制辦政府法制協調司司長青鋒説。　

    實時清理 自動更新

    建立“實時清理，自動更新”機制，在制定規範性文件時，必須對已經發佈的相關規範性文件進行梳理

    今年6月底，在江蘇南京召開的國土資源系統依法行政工作會議提出，依法行政就是要“治官治權”。

    “今後，國土資源部將進一步加強制度建設，以制度約束公權力行使，保護管理相對人的合法權益。”王守智尤其強調了對會議精神的貫徹執行。

    為了系統、徹底地解決清理過程中發現的問題，清理工作完成後，國土資源部部署開展了法規清理後續行動，制定了後續行動方案，明確總體要求、重點任務、具體分工、方法步驟等，進一步鞏固清理結果，努力實現清理結果應用最大化。

    後續行動的主要內容是：一手抓及時妥善處理清理後的遺留問題，鞏固規章和規範性文件清理成果；一手抓加強制度建設，建立實時清理、自動更新的機制。

    按照全國依法行政工作會議精神，國土資源部提出了推進法規清理後續工作的一整套制度設計，將對規範性文件實行計劃管理，建立“實時清理、自動更新”機制，以更科學的手段推進規範性文件的立、改、廢。

    “實時清理、自動更新” 機制，就是在制定規範性文件時，必須對已經發佈的相關規範性文件進行梳理，對同一事項有多個規定的，要根據情況作出合併、銜接、替代、廢止等處理決定，在發佈規範性文件時同時發佈處理決定。與以往常見的集中清理、專項清理、定期清理相比，實時清理是一個創新之舉，使國土資源規章和規範性文件的“立、改、廢”更加主動、更加及時、更加系統。

    具體來説，包括以下幾個方面：

    一是加強規範性文件管理，所有規範性文件都必須公開發佈，未經發佈不得作為國土資源管理的依據。

    二是對規範性文件實時清理，每發一個文件都要對之前已經發佈的相關文件進行清理，作出合併、銜接、替代和廢止的處理。

    三是研究建立重大決策風險評估機制，對國土資源領域的重大決策事項，都要進行風險評估，確定政策的預期效果、對公眾的影響以及風險成本等，並制定相應的化解處置預案。

    四是加強合法性審查，確保所有規範性文件都與上位法不衝突，做到合法、合理、可操作性強。嚴格落實《國土資源管理規範性文件合法性審查辦法》，進一步細化和落實合法性審查的材料、程序和要點等，所有規範性文件都要按規定在提請審議前進行合法性審查，必要時，法制工作機構要組織起草單位和專家共同研究論證。未經審查通過的，不得上會審議。

    五是啟動規章和規範性文件實施後評估工作，在後評估工作中充分徵求管理相對人的意見，促進規章和文件根據管理情況的變化及時立、改、廢。抓好《國土資源部規章和規範性文件後評估辦法》的落實，對經濟社會發展影響較大的規章和規範性文件的制度設計、實施效果、立法質量、存在問題等開展後評估。部有關司局每年提出後評估建議項目，將後評估報告作為修改和廢止規章、完善配套制度和改進行政執法工作的重要依據。

    就建立重大決策風險評估機制，王守智説，“國土資源部擬在土地徵收、礦業權許可等兩個領域選擇兩三個重大決策事項開展決策風險評估試點，形成研究報告，並起草出臺《國土資源部關於建立重大決策風險評估制度的意見》”。

    為了鞏固法規清理成果，國土資源部對需要修改但暫時予以保留的文件，納入規範性文件制定計劃，及時妥善進行處理。能夠整合的予以整合，條件成熟後可以上升為規章的及時上升為規章；對於規劃管理、土地登記、用地審批、土地開發整理復墾、礦業權出讓轉讓等重復性發文的規範性文件，進行梳理歸併。

    為了規範法律、行政法規和規章應用解釋工作，各類規章實行統一管理、統一編號、統一發佈。國土資源法律法規規章應用解釋，實行法制工作機構統一歸口管理，確保解釋符合立法原意。要按問題分類進行解釋，不再單獨就個案進行解釋。今年，國土資源部出臺了《國土資源規範性文件管理和法律解釋工作的意見》，加強對規範性文件起草、發佈等的管理，建立了規範性文件有效期制度。實行規範性文件統一發佈，加強規範性文件考核和備案管理。

    自2011年起，國土資源部法律法規、規章應用解釋文件，統一編號為國土資法釋〔*〕*號。同時，進一步增強解釋的主動性，積極指導和幫助地方解決實踐中存在的法律法規、規章應用問題。每年定期向相關部門、內設機構、下級國土資源主管部門以及管理相對人、專家學者、社會仲介機構等多渠道收集需要解釋事項的機制，集中作出解釋。原則上不再單獨就個案進行解釋。

    從今年起，社會公眾在查閱新出臺的法律法規時會更加便捷。國土資源部設立了《國土資源部規章和規範性文件公報》，以後將以《公報》形式對新出臺的規章和規範性文件進行發佈。

    “未經公開發佈的，不得作為對當事人管理的依據。同時，我們還會完善信息系統，及時更新信息數據庫，為社會公眾提供更加公開、方便的服務。”一位工作人員告訴記者。

    相關鏈結

    2010年至今，國土資源部對部門規章和規範性文件進行了清理，並通過5部規章、1個通知、3個公告發佈了清理結果：

    一、2010年9月26日，國土資源部令第48號《國土資源部關於修改<土地估價師資格考試管理辦法>的決定》發佈，自2011年1月1日起施行。《管理辦法》增加了一條作為第二十三條：香港永久性居民、澳門永久性居民報名參加土地估價師資格考試的，參照本辦法執行。

    二、2010年11月30日，國土資源部令第49號《國土資源部關於修改部分規章的決定》發佈，自發佈之日起施行。《決定》明確，將國土資源有關規章、規定中的“徵用”修改為“徵收”。

    三、2010年11月30日，國土資源部令第50號《國土資源部關於修改<測繪行政處罰程序規定>的決定》發佈，自發佈之日起施行。《規定》的第三十九條“當事人也可在接到處罰決定書之日起，十五日內直接向有管轄權的人民法院起訴”修改為“當事人也可在接到處罰決定書之日起，三個月內直接向有管轄權的人民法院起訴”。

    四、2010年11月30日，國土資源部令第51號《國土資源部關於廢止<國家基礎地理信息數據使用許可證管理規定>的決定》發佈，自發佈之日起施行。

    五、2011年4月27日，國土資源部令第52號《國土資源部關於修改<外國的組織或者個人來華測繪管理暫行辦法>的決定》發佈，自發佈之日起施行。

    六、2010年12月3日，國土資源部發佈《關於修改部分規範性文件的決定》，將有關規範性文件中的“徵用”修改為“徵收”，對涉及“土地估價結果確認”、“探礦權採礦權使用費減免審批”、“礦業權價款確認”的內容作相應修改。

    七、2010年12月3日，國土資源部發佈《關於公佈現行有效的規章目錄的公告》。現行有效規章共53個，包括國土資源部單獨發佈或聯合其他部門發佈的41個、原地質礦産部發佈的2個、原國家土地管理局發佈的4個以及國家海洋局、國家測繪局發佈的6個。

    八、2010年12月18日，國土資源部發佈《關於公佈已廢止或者失效的規範性文件目錄的公告》，目錄中包括各種通知、函、批復等共149個。

    九、2011年1月17日，國土資源部發佈《關於公佈繼續有效的規範性文件目錄的公告》，目錄中包括各種通知、意見、函、管理辦法、批復、公告、決定等共700個。