國土資源部關於嚴格土地利用總體規劃實施管理的通知
國土資發〔2012〕2號
各省、自治區、直轄市國土資源主管部門，新疆生産建設兵團國土資源局，各派駐地方的國家土地督察局，部有關直屬單位，部機關各司局：
國務院批准《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）》（以下簡稱《綱要》）以來，各省（區、市）根據《綱要》確定的各項土地利用目標和要求，積極推進地方各級土地利用總體規劃修編和審批工作。目前，地方各級土地利用總體規劃修編工作已基本完成，大部分規劃已批准實施。從2012年4月1日起，土地管理各項相關工作以經批准的新一輪土地利用總體規劃和數據庫為依據。為嚴格實施土地利用總體規劃，充分發揮土地利用總體規劃的統籌管控作用，落實最嚴格的土地管理制度，保障和促進科學發展，現就有關事項通知如下：
一、充分認識嚴格實施土地利用總體規劃的重要意義
土地利用總體規劃是指導土地管理的綱領性文件，是落實土地宏觀調控和土地用途管制的重要依據，事關國家和人民長遠利益。各級國土資源主管部門要充分認識土地利用總體規劃在土地管理工作中的基礎地位和引領作用，切實做好土地利用總體規劃實施管理工作，不斷提高土地資源對經濟社會全面協調可持續發展的保障能力。
土地利用總體規劃一經批准，具有法定效力，任何單位和個人不得違反。各級國土資源主管部門要嚴格依據土地利用總體規劃，從嚴審查各地區、各部門、各行業編制的城鄉建設、區域發展、産業佈局、基礎設施建設、生態環境建設等相關規劃，不得以任何名義改變土地利用總體規劃確定的用地規模、結構和佈局安排，確保各類規劃在土地利用上與土地利用總體規劃相銜接。凡不符合土地利用總體規劃的，必須及時調整和修改，核減用地規模，調整用地佈局，強化土地利用總體規劃對土地利用的整體管控作用。
二、嚴格依據規劃劃定和保護基本農田
（一）及時劃定基本農田。各地要嚴格按照土地利用總體規劃確定的基本農田保護目標、保護區佈局及管制規則，在土地利用總體規劃批准之後3個月內完成基本農田劃定工作。基本農田劃定後，實行永久保護，任何單位和個人未經批准不得改變或者佔用。
（二）完善基本農田保護區管理。列入縣、鄉級土地利用總體規劃設定的交通廊道內，或已列入土地利用總體規劃重點建設項目清單的民生、環保等特殊項目，在不突破多劃基本農田面積額度的前提下，佔用基本農田保護區中規劃多劃的基本農田時，按一般耕地辦理建設用地審批手續，不需另外補劃基本農田，但用地單位必須落實補充耕地任務，按佔用基本農田標準繳納稅費和對農民進行補償。未在土地利用總體規劃設定的交通廊道內，未列入土地利用總體規劃項目清單的民生、環保等特殊項目，或超出多劃基本農田面積額度的，均按佔用基本農田認定。
（三）建立基本農田建設集中投入制度。各級國土資源主管部門要將新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費、土地復墾費、土地出讓收入用於農業開發部分等土地整治專項資金向基本農田保護區、集中區和整備區傾斜，積極試點探索“以獎代投、以補促建”模式，加快建設旱澇保收高標準基本農田，改善基本農田生産條件，提高基本農田質量，引導基本農田整備區內建設用地等其他土地逐步退出，將零星分散的基本農田集中佈局，形成集中連片、高標準農産品生産基地。
三、強化建設用地空間管制
（一）落實建設用地管制邊界和管制區域。各地要嚴格按照土地利用總體規劃劃定的“三界四區”（即城鄉建設用地規模邊界、擴展邊界和禁止建設邊界，允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區），儘快將城鎮建設用地管制邊界和管制區域落到實地，明確四至範圍，確定管制邊界的拐點坐標，在主要拐點設置標識，並向社會公告，防止城鎮建設無序蔓延擴張。
（二）認真執行各項空間管制規則。城鄉建設用地允許建設區在面積不改變的前提下，空間佈局可在有條件建設區內進行形態調整，但不得突破建設用地擴展邊界。城鄉建設用地規模邊界的調整，須經規劃原批准機關的同級國土資源主管部門批准。城鄉建設用地擴展邊界原則上不得調整，如需調整，應按規劃修改程序報規劃原批准機關批准。禁止建設用地邊界，除法律法規另有規定外，不得進行調整。
四、嚴格土地利用總體規劃實施
（一）加強土地利用計劃調控。土地利用計劃是實施土地利用總體規劃的重要手段，各地要依據土地利用年度計劃，嚴格建設用地審批。凡不符合國家産業政策和供地政策的建設項目，不得安排計劃指標，沒有計劃指標的不得批准用地。要積極推進計劃差別化、精細化管理，努力化解土地供需矛盾，保障科學發展用地。
各地要採取措施，加強土地利用計劃執行監管，認真做好土地利用計劃安排使用登記統計，落實計劃安排使用網絡直報制度，實時監控計劃執行情況。要加強土地利用計劃執行考核，全面落實計劃指標獎罰，提高計劃的約束力，確保計劃有效執行。
（二）嚴格建設項目用地預審。強化建設項目用地規劃審查，凡不符合法律規定和土地利用總體規劃的，不得通過建設項目用地預審。做好經營性和工業項目出讓土地的用地預審，在項目審批（核準）前，必須先按程序進行用地預審，預審意見提出的要求，要作為出讓條件納入出讓方案。
加強對部委託建設項目用地預審的管理，除法律法規規章明確的項目用地外，對部有關政策性文件明確的災後重建等特殊地區的項目用地委託預審事宜，實行一事一報制度。
（三）嚴格依據規劃審查各類用地。單獨選址建設項目，已列入土地利用總體規劃重點建設項目清單，在土地利用總體規劃設定的交通廊道內，或選址在土地利用總體規劃確定的獨立工礦區的，要按照規定及時審查報批用地；未列入土地利用總體規劃，但符合《土地管理法》第26條規定的，要按照有關規定，根據國務院和省級人民政府對項目的批准文件，及時修改規劃，並將規劃修改方案與建設用地報批資料一併報批；未列入土地利用總體規劃，也不符合《土地管理法》第26條規定的，不得批准用地，確需建設的項目，需先修改規劃，按規定程序報規劃原批准機關批准後才能審批用地。
城鎮村建設用地，在土地利用總體規劃確定的城鄉建設用地允許建設區內選址的，按照規定審查報批用地。需要改變允許建設區的空間佈局形態，在有條件建設區進行選址建設的，要在確保允許建設區規模不增加的前提下，編制規劃佈局調整方案，經規劃原批准機關的同級國土資源主管部門批准後才能審批用地。因城鎮化進程加快，超過規劃城鎮建設用地規模，需要在允許建設區規模之外使用有條件建設區的，必須在對規劃進行定期評估後，在確保耕地保有量和基本農田保護面積不減少、質量有提高，建設用地規模不增加、佈局更合理的前提下，編制規劃佈局調整方案，經規劃原批准機關同級國土資源主管部門批准後才能審批用地。
圍填海造地，涉及圍填海的規模、用途和佈局符合土地利用總體規劃的，要按照規定審查報批；未納入土地利用總體規劃的，要編制規劃修改方案，經規劃原批准機關批准後審查報批。
土地整治項目，應當優先在土地利用總體規劃及土地整治規劃確定的土地整治重點區域、重大工程、示範區和基本農田保護區、集中區、整備區內安排。
（四）嚴格中心城區規劃控制範圍的管控。各級國土資源主管部門要嚴格控制中心城區規劃控制範圍內、中心城區規劃建設用地擴展邊界外的規劃修改，國務院批准的城市土地利用總體規劃確定的中心城區規劃控制範圍內、中心城區規劃建設用地擴展邊界外的規劃修改，須報國土資源部備案。
（五）規範土地利用總體規劃評估修改。經國務院批准的大型能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目，需要改變土地利用總體規劃的，根據國務院的批准文件修改土地利用總體規劃；經省、自治區、直轄市人民政府批准的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目，需要改變土地利用總體規劃的，屬於省級人民政府土地利用總體規劃批准權限內的，根據省級人民政府的批准文件修改土地利用總體規劃。
建立土地利用總體規劃實施定期評估和適時修改機制，嚴格規範土地利用總體規劃修改。對土地利用總體規劃的修改，必須就修改的必要性、合理性和合法性等進行評估，組織專家論證，依法組織聽證，並向社會公示。規劃實施評估報告經規劃原批准機關同級國土資源主管部門同意後，方可開展規劃修改。凡涉及改變城鄉建設用地擴展邊界、禁止建設用地邊界，改變約束性指標，調整重大佈局等原則性修改，必須經規劃原批准機關批准。嚴禁擅自通過修改下級土地利用總體規劃，擴大建設用地規模和改變建設用地佈局，降低耕地保有量和基本農田保護面積。
（六）補充和深化土地利用總體規劃安排。在土地利用總體規劃的控制和指導下，積極推進地方各級土地整治規劃編制工作；縣（區、市）可根據當地實際，編制土地復墾規劃、後備土地資源開發規劃、建設用地再開發規劃，補充和深化土地利用總體規劃安排。今後，凡開展土地整治、低丘緩坡荒灘等未利用地開發利用、工礦廢棄地復墾調整利用等相關工作，必須符合土地利用總體規劃、土地整治規劃和相關專項規劃。
五、保障土地利用總體規劃有效實施
（一）加快推進土地利用規劃數據庫建設。建立與土地利用總體規劃編制審批實施相適應的數據庫建設、維護和更新長效機制。省級國土資源主管部門要加強對地方各級土地利用總體規劃數據庫建庫、維護和更新的組織指導，嚴格規範數據的檢查和匯交，保障成果質量，保證規劃數據庫建設各項工作與規劃同步完成，並按統一標準和規定時限將數據庫成果匯交到部。開展城鄉建設用地增減挂鉤、低丘緩坡荒灘等未利用土地開發利用、工礦廢棄地復墾調整利用等試點的地方，必須將項目區信息上圖入庫，按規定時限匯交到部。各類規劃數據庫均納入部“一張圖”和綜合監管平臺進行統一管理。今後，土地審批和執法督察等工作中審核、審查是否符合土地利用總體規劃和專項規劃，均以納入部“一張圖”和綜合監管平臺的相關數據為準。
（二）制訂完善土地利用總體規劃管理的地方配套法規。各地要根據《土地管理法》及其配套條例、規章，結合各地實際，制訂和完善土地利用規劃管理的地方配套法規，規範土地利用總體規劃各項管理工作，維護土地利用總體規劃的嚴肅性和權威性。
（三）加大土地利用總體規劃宣傳力度。經批准的土地利用總體規劃，應當依法公告，採用網絡、報紙發佈和張貼佈告、設立公告牌等形式，對規劃主要內容進行廣泛宣傳和解讀，讓全社會了解規劃、監督規劃的有效實施。
（四）加強土地利用總體規劃實施動態監管。通過“一張圖”和綜合監管平臺，加大土地利用總體規劃實施情況的監測，及時發現、制止違反土地利用總體規劃的行為。加大執法力度，對違法修改土地利用總體規劃的行為要嚴肅查處，限期改正，並依法追究相關責任人的責任。對違反規劃批地用地的行為，堅決依法查處。非法佔用土地，違反土地利用總體規劃的，責令限期拆除違法佔地新建建築物，拒不執行的，依法申請人民法院強制執行。
（五）發揮國家土地督察機構的監督作用。市、縣、鄉級土地利用總體規劃經依法批准後一個月內，省級國土資源主管部門須將土地利用總體規劃文本、圖件和批准文件送派駐地方的國家土地督察局備案。各派駐地方的國家土地督察局在對地方人民政府土地利用和管理情況的監督檢查中，要加強對土地利用總體規劃批准、備案和實施情況的監督檢查，發現問題後及時向有關地方人民政府和省級國土資源主管部門提出督察意見，並向國家土地總督察報告。
（六）加強土地利用規劃專業人才隊伍建設。各級國土資源主管部門要加強土地利用規劃專業人才隊伍建設，採取專業技術知識更新培訓、學歷學位教育、實踐鍛鍊等多種方式，不斷提高專業人才隊伍的政治素質和業務素質。嚴格規範土地利用規劃甲級機構管理，進一步穩定、擴大土地利用規劃編制機構隊伍。省級國土資源主管部門可參照土地利用規劃甲級機構審查要求，結合實際，指導省級土地學會積極開展土地利用規劃乙級機構的申報認定工作，健全、充實和穩定土地利用規劃技術隊伍。
