國家海洋局黨組書記、局長 劉賜貴

    《全國海洋功能區劃（2011年~2020年）》已于2012年3月3日經國務院批准正式實施，這是繼2002年8月國務院批准的《全國海洋功能區劃》實施期滿後，我國推出的新一輪全國海洋功能區劃。它的實施，對於當前和今後一段時期深入貫徹落實《海域使用管理法》和《海洋環境保護法》，推動海洋經濟科學發展，促進海洋生態文明建設，必將發揮新的重大作用，産生積極而深遠的影響。

    一、充分認識制定和實施海洋功能區劃的重大意義

    海洋功能區劃制度是《海域使用管理法》和《海洋環境保護法》兩部法律共同確立的一項基本制度。根據體現國家主權和維護國家利益的需要，《海域使用管理法》在第四條中明確規定“國家實行海洋功能區劃制度。海域使用必須符合海洋功能區劃”。《海洋環境保護法》明確規定，海洋功能區劃是制定海洋環境保護規劃、選擇入海排污口、設置陸源污染物深海離岸排放排污口、興建海洋工程建設項目的科學依據。由此可以看出，海洋功能區劃具有規範性、約束性的法律特徵，無論是用海者還是管理者，都必須充分尊重它的法律地位與作用，自覺增強法律意識，按照海洋功能區劃提出的指導思想、基本原則、目標要求和劃定的海洋功能區來組織實施海洋開發利用活動，使海洋開發活動與海域區位、自然資源、環境條件和開發利用的要求相符合，使海域使用綜合效益與區劃設定的功能目標相一致，從而有效實現用海需求與環境保護相協調、人與海洋相和諧的目的，促進經濟社會可持續發展。

    海洋功能區劃制度的實踐，不僅帶來了人們用海管海思想觀念的轉變，而且促成了人們用海管海行為方式的進步，它與海域權屬管理、海域有償使用基本制度共同作用，有力地扭轉了我國海域使用 “無序、無度、無償”的局面。《海域使用管理法》頒布後，國家海洋局迅速啟動並完成了全國海洋功能區劃的編制工作。在報請國務院批准實施後，又加緊推進省級海洋功能區劃編制報批工作，很快形成了全國範圍內區位清楚、功能清晰、目標明確的海洋功能區劃佈局。2002年以來，各級海洋管理部門以貫徹落實《海域使用管理法》為契機，以海洋功能區劃作為開展海域管理、海洋環境保護等海洋管理工作的重要依據和有力抓手，完善制度，強化措施，積極推進海洋管理工作上臺階、出實效，基本實現了“建立符合海洋功能區劃的海洋開發利用秩序，實現海域的合理開發和可持續利用，滿足國民經濟和社會發展對海洋需求”的區劃目標，有力發揮了統籌協調行業用海、規範海洋開發秩序的重大作用，有效促進了海洋産業佈局和結構的優化，使第一産業用海得到了全面提升，二、三産業用海得到了大力支持，有力促進了海洋經濟發展。2010年，海洋生産總值佔國內生産總值的比重接近10%，海水産品産量比2002年增加26%，沿海港口年貨物吞吐量比2002年增加228%，海洋油氣年産量佔全國油氣年産量的近20%，濱海旅遊業增加值約佔海洋産業增加值的22%，已經成為海洋經濟的重要支柱産業。

    當前，我國海洋事業在國家經濟社會發展中的戰略地位日益凸顯，國家“十二五”規劃對推進海洋經濟發展作出了重大戰略部署，沿海地區工業化和城鎮化進程加快，海洋開發利用的範圍和強度不斷加大，涉海行業用海矛盾日益突出，陸源和海上污染物排海總量不斷增長，海洋防災減災和處置海洋環境突發事件形勢嚴峻，海洋開發、控制和綜合管理依然面臨著十分嚴峻的挑戰。解決我國海洋開發利用與環境保護面臨的矛盾與問題，促進海洋經濟平穩較快發展，已經成為擺在我們面前的一項緊迫任務。解決這些問題，其根本途徑，就是要進一步加強海洋綜合管理，堅持在發展中保護、在保護中發展的原則，統籌協調海洋開發利用和環境保護。這就要求我們必須繼續深化對海洋功能區劃法律地位與作用的認識，毫不動搖、毫不鬆懈地維護其作為合理開發利用海洋資源、有效保護海洋生態環境法定依據的嚴肅性、權威性，在已有成果的基礎上，不懈努力，奮發有為，使海洋開發利用更加有序，海洋資源配置更加合理，海洋産業佈局更加優化，海洋生態環境更加優美。

    二、準確把握海洋功能區劃的指導思想和目標要求

    《全國海洋功能區劃（2011年~2020年）》在指導思想中明確提出“實現規劃用海、集約用海、生態用海、科技用海、依法用海，促進沿海地區經濟平穩較快發展和社會和諧穩定”。實現“規劃用海”就是要嚴格依據海洋功能區劃審批項目用海，充分發揮圍填海計劃的宏觀控製作用；實現“集約用海”就是要實行集中適度規模開發，遏制粗放用海方式，提高單位岸線和用海面積的投資強度；實現“生態用海”就是要以生態友好、環境友好的方式開發使用海域，盡可能把對海洋生態環境的影響減輕到最低程度；實現“科技用海”就是要著力加強海洋科技支撐和監視監測，提高海域管理科學決策水平；實現“依法用海”就是切實做到有法必依、執法必嚴、違法必究，在維護海域使用秩序中樹立海洋管理的法治權威，在保障合法用海權益中樹立海洋執法的良好形象。

    按照“五個用海”的指導思想，《區劃》明確提出，到2020年，要實現6個方面的目標：一是增強海域管理在宏觀調控中的作用，海域管理的法律、經濟、行政和技術手段不斷完善；二是改善海洋生態環境，擴大海洋保護區面積；三是維持漁業用海基本穩定，加強水生生物資源養護；四是合理控制圍填海規模，圍填海控制面積符合國民經濟宏觀調控總體要求和海洋生態環境承載能力；五是保留海域後備空間資源，嚴格控制佔用海岸線的開發利用活動；六是開展海域海岸帶整治修復。6個目標相互關聯，有機統一，反映了經濟社會發展對海洋空間資源的總體需求和海洋生態文明建設的本質要求，是科學發展觀在海洋管理和開發利用活動中的生動體現和實踐運用。具體體現在以下幾個方面：

    第一，堅持陸海統籌，推動陸海協調發展。《區劃》把陸海統籌作為編制的重要原則，提出根據陸地空間與海洋空間的關聯性，以及海洋系統的相對獨立性，統籌協調陸地與海洋的開發利用和保護；《區劃》要求實行陸源污染物排海總量控制，明確了圍填海及形成土地的管理措施，為陸海協調發展確立了政策和方向。同時，《區劃》在編制過程中與沿海區域規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃及有關規劃進行了充分銜接。

    第二，實施功能管控，優化海域資源配置。《區劃》按照自然屬性為基礎、科學發展為導向、保護漁業為重點、保護環境為前提、陸海統籌為準則、國家安全為關鍵等6項基本原則，確定了四大海區及29個重點海域的主要功能和開發保護方向，為優化配置海域資源提供了科學依據。

    第三，保護生態環境，促進海洋可持續利用。《區劃》明確了各類功能區的海水水質、海洋沉積物、海洋生物質量標準，提出了控制陸源污染、加強海洋環境風險管理、全面開展海域海岸帶綜合整治、大力推進保護區網絡建設等措施。同時，《區劃》為海洋可持續發展儲備戰略資源，提出了保留區面積和大陸自然岸線保有率等控制指標。

    第四，創新圍填海管理，實現集約節約用海。《區劃》提出實施差別化的海域供給政策，制定各類建設項目用海控制標準，適時調整海域使用金徵收標準；加強區域用海整體規劃、整體論證、整體審批和整體圍填海管理；嚴格執行圍填海計劃管理制度；加強對圍填海項目選址、平面設計的審查，引導圍填海向離岸、人工島式發展；推進海域使用權招標、拍賣、掛牌出讓。

    第五，保障和改善民生，促進社會和諧穩定。《區劃》提出要保障漁民生産生活和現代化漁業發展用海需求，並針對農漁業區制定了詳細的管理措施。在工業與城鎮用海區中提出要保障社會公益項目用海，維護公眾親海需求；新建核電站、石化等危險化學品項目應遠離人口密集的城鎮。

    目標既是努力方向，也是工作要求。目標所蘊涵、反映的科學發展觀的基本要求，不僅應成為我們履行海洋管理職責、謀求海洋開發利用活動現實利益與長遠利益協調統一的思想理念，更應成為我們關注海洋、熱愛海洋、開發與建設海洋的自覺遵循。海洋行政管理部門、沿海各級人民政府和廣大涉海用海單位，一定要站在實施國家海洋發展戰略的高度，深刻理解、準確把握海洋功能區劃的目標要求，真正使其成為地方規劃海洋經濟發展佈局、調整海洋經濟發展結構、轉變海洋經濟發展方式的政策指導，成為海洋行政管理部門履行職責、依法行政的行為準則，成為廣大涉海用海單位開展海洋開發利用活動的制度規範，認真負責，紮實工作，為全面實現海洋功能區劃目標作出積極努力。

    三、深入抓好海洋功能區劃的貫徹實施

    貫徹好、實施好《全國海洋功能區劃（2011年~2020年）》是海洋行政管理部門、沿海地方人民政府和廣大涉海用海單位的共同責任。我們一定要從思想上高度重視，行動上高度自覺，統一思想認識，採取切實措施，認真抓好《區劃》的貫徹實施。當前，我們要重點做好以下幾項工作：

    一是認真開展《區劃》學習宣傳工作。各級海洋行政主管部門要把認真貫徹國務院關於《區劃》的批復精神，把學習、宣傳和貫徹《區劃》作為海洋管理工作的一項重要任務，多層次、多渠道、有針對性地做好海洋功能區劃的宣傳和培訓工作，大力營造貫徹落實全國海洋功能區劃的良好社會環境。

    二是全力推進省級海洋功能區劃報批工作。沿海各省（區、市）海洋管理部門要根據《區劃》要求，緊密結合當地經濟社會“十二五”發展規劃和海洋空間環境自然屬性，組織修改完善省級海洋功能區劃。沿海省（區、市）人民政府要加大與國務院有關部門的協調力度，形成合力，密切配合，儘快完成省級功能區劃的報批工作，儘早發揮海洋功能區劃在引領與支撐、服務與保障地方海洋經濟發展中的基礎作用。

    三是認真落實《區劃》提出的實施保障措施。要採取保障海洋功能區劃實施的法律、經濟、行政和技術等手段，對《區劃》執行情況進行跟蹤評價和監督檢查。建立全覆蓋、立體化、高精度的海洋綜合管控體系，不斷完善海洋管理體制機制，加大海洋執法監察力度，整頓和規範海洋開發利用秩序。

    四是努力健全海洋功能區劃體系。要嚴格執行海洋功能區劃制度，不斷完善以海洋功能區劃為基礎的功能管制和規模控制制度，調整完善現行相關政策及規劃，建立健全保障海洋功能區劃實施的法律法規、管理制度、體制機制、技術支撐和跟蹤評價制度，把貫徹落實《區劃》的各項技術工作和措施保障工作做實做細。

    五是要及時研究解決新情況、新問題。結合《區劃》的全面貫徹實施，深入開展海域管理與海洋功能區劃的理論、方法和技術手段研究，並針對在貫徹實施過程中出現的新情況、新問題，加強調查研究，強化政策指導，跟蹤問責問效，著力研究解決，確保《區劃》實施的穩定性和長效性。

    《全國海洋功能區劃（2011年~2020年）》確立了“十二五”時期及未來一個時期我國海洋空間開發、控制和綜合管理的基調和目標。可以預見，隨著《區劃》的深入貫徹實施，隨著海洋功能區劃制度的日臻完善，海域資源配置一定會越來越合理，海域資源利用一定會越來越集約，海洋空間佈局一定會越來越規範，海洋工作服務國家經濟社會發展大局的空間也一定會越來越廣闊。