日本外務省和共同社
就日本大陸架延伸申請獲得委員會建議的發言和報道嚴重失實

    張海文 國際法博士 國家海洋局海洋發展戰略研究所 副所長 研究員

    丘 君  理學博士 國家海洋局海洋發展戰略研究所 副研究員

    一、相關背景情況

    《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）第76條規定，沿海國陸地領土向海洋的自然延伸如果超過其領海基線二百海裏以外的，可以主張200海裏以外的大陸架（簡稱“外大陸架”）。對外大陸架提出權利要求的沿海國，鬚根據《公約》所規定的一系列科學技術標準編制關於劃定其外大陸架外部界限的信息資料（簡稱“外大陸架劃界案”），提交給大陸架界限委員會（簡稱“委員會”）。委員會對沿海國所劃定的外大陸架外部界限是否具有充分的科學技術和法律依據進行審議，然後以“建議”的方式對沿海國劃界案做出認可或否定的決定。

    2008年11月，日本向委員會提交了關於外大陸架劃界案。日本劃界案共包括7個外大陸架區塊，總面積超過74.7萬平方公里。其中，日本以衝之鳥礁為基點主張了面積約25.5萬平方公里的外大陸架（即九州－帕勞洋脊南部，KPR區塊）。日本以衝之鳥為基點提出了外大陸架劃界案，其前提必須是衝之鳥擁有200海裏專屬經濟區和大陸架的權利基礎。意味著日本以總面積不足10平方米的兩個礁石主張了總面積共約為70萬平方公里的專屬經濟區和大陸架，其中包括面積超過43萬平方公里的200海裏專屬經濟區和大陸架，以及面積約為25萬平方公里的200海裏以外大陸架。

    根據《公約》第121條第3款規定，“不能維持人類居住或維持其自身經濟活動的岩礁不應有專屬經濟區和大陸架。” 衝之鳥礁是位於西太平洋的九州－帕勞洋脊（日本稱為“九州－帕勞海嶺”）上的2塊孤零零的礁石，高潮時露出海面的總面積不足10平方米。為了這兩塊岩石不至於被海水沖刷侵蝕而消失，多年來，日本不惜花費鉅資對這2塊礁石進行保護性的加固建設。很顯然，衝之鳥礁不具有主張200海裏專屬經濟區和大陸架的權利基礎，更不可能擁有200海裏以外的大陸架。因此，在日本提交劃界案之後，中國和韓國多次向委員會提交外交照會，明確請求委員會不應審議和認可日本劃界案中以衝之鳥礁為基點所劃定的外大陸架最外部界限。否則，就相當於默認了衝之鳥礁擁有專屬經濟區和大陸架的權利。

    2009年，委員會成立了小組委員會著手審議日本劃界案。經過反復討論，考慮到中韓兩國的反對意見，委員會第24屆會議做出決議，決定全體會議將對小組委員會審議後擬定的涉及衝之鳥礁部分的建議“不採取行動”，即不予審議，“除非委員會另有決定”。2012年4月，委員會完成了對日本劃界案的全部審議工作並做出最終的建議。

    根據委員會工作程序，委員會及時地將其建議通報給日本。對此，日本外務省和共同社分別進行了發言和報道。日本外務省的發言和共同社的報道充滿著歡欣鼓舞之氣勢，大有日本在劃定外大陸架和衝之鳥礁問題上大獲全勝的意味。殊不知，上述發言和報道的內容充滿自相矛盾之處，與實際情況大相徑庭，所謂“中國認為是岩礁的日本最南領土衝之鳥被委員會認可為基點”的説法純屬謊言。

    二、日本外務省就委員會對日本劃界案做出建議的發言嚴重失實

    根據相關規定，委員會在完成審議工作後，除了立即向劃界案提交國提供建議全文之外，將在隨後時間裏向國際社會公佈建議摘要和主席聲明。目前我們即使尚未看到建議摘要和主席聲明，但是，對照日本外務省發言、共同社報道及其附圖和委員會網站所公佈的日本劃界案執行摘要這三個方面的資料，我們能夠清晰地還原出被日本刻意掩蓋或歪曲的一些事實。

    2012年4月28日，日本外務省官員就日本大陸架延伸申請獲得大陸架界限委員會（簡稱“委員會”）建議事發表談話（簡稱“外務省發言”），共包括以下四點內容：（1）4月27日，大陸架委員會對日本國關於大陸架延伸申請做出了建議；（2）委員會對日本國提交的共7個區塊之中的6個給出了建議，其中包括衝之鳥島北部的四國海盆區塊，日本國將衝之鳥島作為基點的主張得到委員會的認可；（3）委員會決定推遲對九州－帕勞海嶺南部區塊的審議。日本國將努力推動委員會早日開展審議；（4）總體上看，委員會的建議使日本向海洋權益的擴充邁出了重要一步。

    日本共同社隨即對此事予以報道，稱日本提交的總面積達31萬平方公里的4個大陸架延伸區域獲得聯合國批准。報道還著重強調，中方認為日本最南端的衝之鳥礁是“岩礁”也被列為劃定大陸架的定點之一，證明聯合國已將其認定為“島嶼”。

    外務省發言的實質性內容是其中的第2點和第3點，這兩點內容看似説了兩個不同的區塊，似乎相互之間是不相關的，實際上，如果將這兩點內容與其他相關信息聯絡起來看，就可以清楚地看出日本外務省刻意散發的虛假信息。

    （一）以衝之鳥礁為基點劃定的外大陸架區塊沒能得到委員會的建議

    外務省發言第2點內容的第一句是，“委員會對日本國提交的共7個區塊之中的6個給出了建議”，此處産生了兩個問題：第一個問題是，沒有得到委員會建議的區塊究竟是7區之中的哪一個區塊？第二個問題是，委員會為何不對該區塊給出建議呢？如果單純地從外務省發言第2點內容看，似乎無法回答上述問題。不過，如果將以下四個方面信息結合起來，即外務省發言第3點、共同社的報道和圖片、委員會網站上所公佈的日本劃界案執行摘要和委員會第24屆會議曾經就衝之鳥問題所做出的決議，我們就可以清楚地找出問題的答案了。

    首先，外務省發言第2點沒有説明未得到建議的區塊的具體名稱，不過，該發言的第3點明確地指出了“委員會決定推遲對九州帕勞海嶺南部區塊的審議”；其次，日本共同社4月27日的報道及其所附的圖片也説明了未能得到委員會建議的區塊是“九州－帕勞海嶺南部區塊”。據此，上述第一個問題就有了答案了。

    其次，這個區塊有何特殊之處，以至於不能與其他6個區塊一樣得到委員會建議的原因何在呢？此問題的答案就在日本提交給委員會的劃界案執行摘要中。日本劃界案執行摘要第4頁列舉了日本所劃定的7個外大陸架區塊。位列其首的就是外務省發言第3點所稱的“九州－帕勞海嶺南部海域”（KPR區塊），而且這是以衝之鳥礁為基礎主張的唯一區塊。執行摘要第6頁附圖可見該區塊自衝之鳥礁往南延伸；第7頁第2段文字明確描述了該區塊 “構成日本陸地領土衝之鳥島的自然延伸” 。

    最後，委員會曾于第24屆會議做出決議。委員會充分考慮到國際社會對衝之鳥礁不具有主張200海裏權利基礎的嚴重關切，決定暫不審議涉及衝之鳥部分的劃界案。

    據此，上述兩個問題的答案都很明顯了，即外務省發言第2點所回避的未能得到委員會建議的區塊事實上就是其第3點所説的“九州－帕勞海嶺南部區塊（KPR區塊）”；執行摘要內容回答了該區塊得不到委員會建議的原因，即該區塊是以衝之鳥礁為基點劃定的；而委員會對衝之鳥是否具有主張200海裏權利基礎問題是持非常謹慎的立場。因此，委員會沒有對日本劃界案中以衝之鳥為基點劃定的外大陸架區塊給出建議。

    （二）“中國認為是岩礁的日本最南領土衝之鳥被委員會認可為基點”的説法不符合事實

    日本外務省發言第2點稱，“委員會對日本國提交的共7個區塊之中的6個給出了建議，其中包括衝之鳥島北部的四國海盆區塊，日本國將衝之鳥島作為基點的主張得到委員會的認可”。

    單從上述內容看，似乎四國海盆區塊是以衝之鳥礁為基點劃定的外大陸架，並得到了委員會的認可，由此推導出衝之鳥是擁有大陸架權利的“島嶼”。一般公眾很容易相信上述推理。但是，事實真相並非如此。

    如上所述，從日本劃界案執行摘要可以看出，唯一一個明確以衝之鳥為基點劃定的外大陸架區塊是“九州－帕勞海嶺南部海域”（KPR區塊）。該執行摘要第22頁就四國海盆區塊（SKB區塊）做了詳細描述。該區塊是由東、西兩個海底單元組成，東側部分是伊豆－小笠原島弧，西側部分包括大東海脊、衝大東海脊和九州－帕勞洋脊等在內的相互連接的地貌單元。在上述島弧和洋脊上有許多島嶼，包括東部的鳥島、西部的北大東島、衝大東島、北部的日本九州本島以及南部的衝之鳥礁。

    不僅執行摘要明確説明了，而且從科學技術資料也完全可以證明，四國海盆的外大陸架並不是以衝之鳥為基點延伸出來的，該區塊的存在與衝之鳥的存在與否可以説是完全沒有關係。由此，可以得知，委員會對四國海盆區塊做出認可的建議，是基於該區塊完全可以脫離衝之鳥礁而存在的海底地質自然條件情況，絕不是以衝之鳥礁作為劃定該區塊的基點。由此可以看出，日本外務省為了製造所謂的大獲全勝的氣氛確實是費盡心機，該發言第2點故意專門點出四國海盆與衝之鳥之間的地理位置關係，不顧委員會未認可衝之鳥作為劃定大陸架基點的事實，也不顧與該發言第3點內容之間的自相矛盾，不惜捏造出了所謂的“日本國將衝之鳥島作為基點的主張得到委員會的認可”説法。

    試問，如果真如日本外務省所説的那樣，委員會已經認可衝之鳥是劃定外大陸架界限的定點的話，那麼，委員會為何要推遲對以衝之鳥為基點所劃出的對九州－帕勞洋脊區域作出建議？很顯然，委員會正是考慮到中國和韓國所提出的異議，從維護國際社會整體利益角度出發，採取了非常謹慎的立場，才沒有輕易地對該區塊進行審議並做出明確建議，這意味著委員會並未認可日本對衝之鳥的權利主張。此舉恰恰證明日本外務省和媒體報道的所謂委員會認可衝之鳥礁是作為劃定大陸架區域的基點，即衝之鳥不是“礁”而是“島”的説法完完全全是一個謊言。日本外務省顯然是在故意混淆事實，企圖達到偷梁換柱誤導世人的目的。而共同社報道所稱的“中國認為是岩礁的日本最南領土衝之鳥被委員會認可為基點”的説法同樣是完全不符合事實。

    三、日本外務省就委員會對日本劃界案做出建議的發言有損於委員會公正和權威性

    將日本外務省的發言、共同社報道及其附圖、日本劃界案執行摘要文字和圖件和委員會第24屆會議決議等各方面信息結合起來分析，可以清楚地得知，委員會對日本劃界案的審議及建議是非常謹慎和明智的。委員會依照《公約》相關規定及其相關規則，妥善地處理了維護日本作為締約國依據《公約》可獲得的合法權利與維護國際社會整體利益之間的平衡關係。委員會對於日本劃界案分別做出了三類建議：其一，委員會認可了4個區塊，即衝大東區塊、四國海盆區塊、南硫磺島區塊和小笠原海臺區塊；總面積為31萬平方公里，佔日本所申請的外大陸架總面積的42%左右。其二，委員會完全否定了2個區塊，即茂木海臺區塊和南鳥島區塊，總面積為18萬平方公里左右。其三，委員會對1個區塊做出推遲審議的決定，即唯一一個以衝之鳥礁為基點所劃定的“九州－帕勞海嶺南部海域”（KPR區塊），面積超過25萬平方公里。這也是委員會自成立以來所審議的各國提交的劃界案中唯一推遲給出建議的區塊。

    日本外務省企圖利用目前國際社會尚無法了解委員會建議詳情的情況下，對委員會建議任意進行移花接木式的解讀，企圖論證委員會建議是認可了衝之鳥作為劃定大陸架的基點的法律地位；日本共同社積極配合，甚至謊稱“中國認為是岩礁的日本最南領土衝之鳥被委員會認可為基點”。這些舉動恰好反映出了日本不甘心其指礁為島的企圖的失敗，還想著瞞天過海，利用它先得到委員會建議而以為國際社會尚被蒙在鼓裏的時間差，為自己的失敗挽回顏面。殊不知，國際社會只要仔細對照外務省發言、共同社報道和附圖、日本劃界案執行摘要文字和附圖以及委員會第24屆會議決議等多方面信息，一樣可以清晰地還原事實真相。外務省的任意解讀，無論如何都無法改變委員會在衝之鳥礁問題上所持的一貫謹慎的立場，無法改變委員會建議並未認可以衝之鳥礁為基點劃定的九州-帕勞海嶺南部海域（KPR區塊）的事實。

    綜上所述，關於衝之鳥是“岩礁”還是“島嶼”的爭論總算有結論了。委員會對日本劃界案中的6個區域都做出了明確建議，唯獨對直接涉及衝之鳥礁的區塊不做出建議，這不正好是説明了委員會並不認同日本對衝之鳥礁大陸架的權利主張嗎？從這個角度看，日本原本希望通過委員會審議認可其所劃定的“九州-帕勞海嶺南部海域”（KPR區塊）外部界限，從而間接地證明衝之鳥具有可以主張大陸架權利的“島嶼”法律地位的企圖遭到了重大打擊。