從制度上確保災害防禦關口前移
——河北省出臺全國首個暴雨災害防禦政府規章

    7月21至22日， 25至26日，27至29日……步入主汛期後，中雨、大雨暴雨、特大暴雨一次次沖刷著燕趙大地。在歷次暴雨災害應對過程中，“政府主導、部門聯動、社會參與”的氣象災害防禦體制機制發揮了關鍵作用，災害防禦成效顯著。“氣象及時預警、部門迅速聯動、公眾積極響應、及時轉移受威脅區人員”成為最主要的成功經驗。

    如何將這一成功經驗上升到法律層面，更好地預防暴雨災害、最大限度地減少或避免人員傷亡和財産損失？經過長時間的謀劃，在前期全省氣象防災減災績效管理試點工作基礎上，8月1日，河北省政府正式出臺了《河北省暴雨災害防禦辦法》（以下簡稱《辦法》）。這也是目前國內第一部專門針對暴雨災害防禦的政府規章。

    總結前期經驗 強化制度保障

    2012年以來，在河北省委、省政府和中國氣象局領導的關心和支持下，河北省氣象部門基層臺站綜合改革以及氣象防災減災績效管理試點工作順利開展。全省各地氣象災害防禦指揮機構基本建立，氣象災害應急預案體系進一步完善，氣象災害應急處置能力不斷增強。但同時，頻發多發重發的氣象災害也對進一步做好防災減災提出了新的挑戰。

    面對氣象預警，各級領導如何更好地科學決策？各部門如何更好地協調聯動？威脅地區群眾如何更有效地應對？

    早在3月29日，河北省委副書記、省長張慶偉到省氣象局調研時，就在深入思考這些問題：氣象科普不僅要送農村、送社區、送學校、送企業，也要送領導，送政府部門，只有掌握科學知識、了解氣象預報、理解預警含義、明確應對措施，領導才能科學決策，部門才能有序聯動，公眾才能有效行動，才能科學、高效地預防災害，最大限度地避免傷亡。

    此後，氣象部門便按照省領導的要求，組織相關人員做好災害的風險管理，編制工作方案。

    其間，張慶偉與河北省氣象局局長姚學祥的手機成了熱線，張慶偉不僅詢問雨情、預報，也不斷提出問題和思考，交流心得體會，探討對策、措施。亡羊補牢不如未雨綢繆。姚學祥建議，應進一步細化《河北省氣象災害應急預案》，明確各部門職責，將管理重點放在災害來臨之前，變急應為應急，變應急為預防。

    7月21日至22日，入汛以來最強降水襲擊河北。接到氣象預警後，各市縣氣象災害防禦指揮部立即行動起來，各成員單位按照各自職責，迅速行動，有效聯動。25日，省長張慶偉到淶水縣查看災情時説：“在應對災害面前，‘發佈預警—部門聯動—及時轉移危險區域群眾’這種方式十分行之有效，這是這次“7·21”暴雨災害防禦工作的一個寶貴經驗。”

    7月29日，張慶偉再次深入災區，慰問受災群眾，指導救災工作，並召開現場會研究部署災區恢復重建工作。所見所聞讓張慶偉進一步認識到出臺規範文件的必要性和緊迫性。當天晚上，張慶偉在與其他省領導反復協商後，決定由副省長沈小平負責組織起草《辦法》，以制度為保證，依法強化氣象預警信息“發令槍”作用，全面加強災前管理，充分發揮政府主導、部門聯合、社會參與的作用。

    眾多部門參與 重在災前防禦

    “按照張慶偉的重要指示精神，省氣象局牽頭組織制訂《辦法》。”7月30日上午，沈小平召集省政府辦公廳、省氣象局、省水利廳、省政府應急辦和省政府法制辦等部門負責同志參與的協調會，安排部署《辦法》制訂工作。

    隨即，省氣象局成立了以姚學祥為組長、副局長張守保為副組長的《辦法》起草小組。省政府辦公廳、應急辦、省政府法制辦派出多位專家，指導、參與《辦法》的編制工作。

    《辦法》起草小組分別聯絡28個各行業、部門的負責人，了解其在暴雨災害防禦可能採取的應對舉措，同時把《辦法》的起草標準告知對方，對方根據標準提供相關信息和建議。隨後，氣象局、省政府辦公廳、應急辦、省政府法制辦的專家一同進行凝練、彙編，完成了《辦法》（草案）的初稿。

    “我們編制的《辦法》是針對預警信息發佈之後到災害來臨之前做好防禦，而不是針對災害發生後如何搶險救災重建的。《辦法》涉及到28個部門，每個部門按照規定，對應相應的職能承擔相應的責任。在《辦法》中力求按照每個預警等級來採取相應的防禦保障措施。在每個等級下，相關部門應該採取什麼措施是對應的。”7月31日上午，沈小平召集省氣象局、省交通廳、省衛生廳等28個部門負責人，集中討論、審改《辦法》（草案）。會後，各部門負責人回到單位，組織有關人員研討，再次對《辦法》提出修改意見。在此基礎上，起草小組進一步修改、完善了《辦法》。隨後，省領導對《辦法》進行了修改、審定。

    明確部門職責 提升應急效率

    “《辦法》從災害管理時間節點上來看，屬於預防階段的工作，這在法律文件上還是個空白。《辦法》的出臺與實施，將對其他災種災害防禦産生重要的指導意義。”姚學祥説，“加強預防階段的管理工作，花錢少，見效快，可以大大減少災害造成的人員傷亡和財産損失。”

    《辦法》共包含五章二十五條。第一章“總則”，規定了編制依據、適用範圍、責任劃分、防禦機構。第二章“預警發佈”，規定了預警信息發佈制度，對預警信息進行了分級，對各類媒體單位預警信息的發佈和人員密集區、公共場所的暴雨預警信息接收與傳播工作進行了規定。第三章“應急響應”，針對響應的四個級別，明確了縣級以上人民政府、有關部門、鄉鎮人民政府和街道辦事處、村（居）民委員會及有關單位的不同職責。第四章“法律責任”，規定了違法違規行為的處罰和處理。第五章“附則”，對各設區市人民政府和省人民政府有關部門制定實施細則和實施時間進行了規定。

    “相比較涵蓋範圍廣、規定更具原則性的《重大氣象災害應急預案》而言，《辦法》具有很強的指導性和執行性。它明確了縣級以上人民政府、有關部門、鄉鎮人民政府和街道辦事處、村（居）民委員會及有關單位，在不同響應等級下的不同職責。”省政府應急辦主任那書晨認為，這是《辦法》的一大亮點，是其核心所在。

    “要更人性、更理性、更科學性地開展暴雨災害防禦。”省政府法制辦主任石玉林説，“《辦法》在落實過程中，還將不斷地完善。”

    “《辦法》的出臺，是省委省政府強化當前嚴峻防汛形勢的重大舉措，體現了以人為本、預防為主的災害防禦原則，固化了政府主導、部門聯動、社會參與的災害防禦機制，是氣象災害防禦法制化的重大進步，也是開展氣象防災減災績效管理的重要抓手，是氣象防災減災績效管理的一個精華所在。績效管理的最終目的不是為了處罰誰、獎勵誰，而是為了改進防災減災工作，爭取防災減災的最佳效果。《辦法》在法律上、流程上、職責分工上的明確規定，更有利於推進績效管理。不斷總結經驗教訓，不斷改進，實現氣象防災減災的最優化。”姚學祥如是説。（中國氣象報記者謝盼 通訊員邊芳）