文化部關於三館一站免費開放督查工作情況的通報
文財務發〔2012〕37號
各省、自治區、直轄市文化廳（局），新疆生産建設兵團文化廣播電視局，各計劃單列市文化局：
為貫徹落實黨的十七屆六中全會和《“十二五”時期文化改革發展規劃綱要》精神，全面了解全國各地“三館一站”免費開放工作實施情況，推動地方政府和各級部門進一步重視免費開放工作，2012年3月至5月，文化部、財政部組織督查組，對各省（區、市）免費開放工作進行了督查。根據督查情況，文化部會同財政部向中央領導同志上報了《關於“三館一站”免費開放督查工作情況的報告》。中央領導同志高度重視，劉延東同志作出重要批示，充分肯定“三館一站”免費開放工作，要求將這一惠民工程抓實抓好。為貫徹落實中央領導同志指示精神，進一步推進免費開放工作深入開展，現將有關情況通報如下：
一、督查工作的基本情況
本次督查規格高、規模大、範圍廣、內容實，文化部、財政部高度重視。文化部部長蔡武審定督查工作方案，趙少華、李洪峰、楊志今、高樹勳等4位部領導帶隊前往基層督查，財政部教科文司有關司、處級領導參加了督查。
為整合資源，形成合力，本次督查與創建國家公共文化服務體系示範區督查工作共同開展，共組織了16個督查組116人參加，深入全國31個省（區、市）以及新疆生産建設兵團200多個各級美術館、公共圖書館、文化館（站）。督查組成員包括公共文化研究領域的專家、省市文化行政部門負責人和部分省級圖書館、文化館館長，人員結構科學合理，確保既檢查了工作，又交流了經驗，更推進了下一步工作的深入開展。
各督查組通過彙報座談、查閱資料、實地考察等方式，對免費開放專項資金的落實和管理使用、基本公共文化服務項目的開展、工作中遇到的問題和困難等情況進行了全面的調查了解，收集了第一手資料，為下一步各級公共文化機構免費開放工作的全面推進奠定了基礎。
二、免費開放工作的總體實施情況
文化部、財政部《關於推進全國美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作的意見》（以下簡稱《意見》）印發後，各地政府高度重視，各級文化行政部門和公共文化機構積極響應、迅速行動，免費開放工作全面推進。據統計，截至2011年底，全國各省（區、市）共有省級美術館15個、公共圖書館 2951個、文化館3285個、鄉鎮綜合文化站34139個。按照《意見》要求，省級美術館已經全部向公眾免費開放，公共圖書館、文化館和鄉鎮綜合文化站全部實現了無障礙、零門檻進入，公共空間設施場地免費開放，所提供的基本服務項目免費，按時完成了預定目標。
（一）高度重視，積極推進免費開放工作
各級政府高度重視免費開放工作，普遍把免費開放作為文化惠民的重要舉措，提升到保障人民群眾基本文化權益、提高公民思想道德素質的高度，納入政府考核指標、發展規劃、民生工程等予以保障。江蘇省政府將“普遍免費開放美術館、科技館、圖書館、文化館、博物館等公共文化設施”列入2011年、2012年政府年度重點工作考核指標。浙江省將“做好全省美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作”列入省政府2011年度公民權益依法保障行動計劃。廣東省政府召開了實施免費開放工作電視電話會議，對全省免費開放工作進行了總體部署。西藏自治區成立了由分管副主席挂帥、文化廳和財政廳主要領導參加的推進免費開放工作領導小組和工作機構，全面負責自治區免費開放工作的組織實施。新疆維吾爾自治區將免費開放工作作為自治區2011年22項民生工作的一項具體文化惠民工作，自治區黨委書記張春賢主持召開常委（擴大）會議聽取文化廳相關彙報，強調有關部門要高度重視免費開放，扎紮實實把這項惠民利民的好事辦好。山西省將免費開放作為重點文化惠民工程列入《山西省“十二五”時期文化發展規劃綱要》，加大推進力度。
（二）多策並舉，為免費開放做好準備工作
依據《意見》規定，各地積極做好免費開放準備工作，明確免費開放的路線圖和時間表，提出免費開放工作的具體內容和要求。福建、內蒙古、廣西等地明確要求限期收回出租或挪作它用的公共文化設施場地，用於開展公共文化服務。上海市印發《公共文化設施免費開放常見問題解答》，並在市文廣影視局網站上公佈，使基層能夠更加明確免費開放的內容和要求。江西省從免費開放起，就不斷通過報刊、電視，特別是網絡媒體加大免費開放宣傳力度，擴大免費開放的公眾知曉率，提高免費開放的公眾參與度。四川省舉辦公共圖書館、文化館（站）幹部舞蹈、音樂等各類培訓班18個，培訓人員4410人次，提高了人員綜合素質和業務水平，為免費開放提供高質量服務做好人員保障。雲南省文化廳統一製作配發了鄉鎮文化站標牌，要求將“文化樂民、文化育民、文化富民”書寫于文化站的醒目位置，推進了鄉鎮文化站規範化建設，同時設立公示欄，明確免費開放事項、時間、要求等，以方便基層群眾對文化站服務工作的監督。青海省各級圖書館、文化館（站）充分考慮免費開放後可能遇到的各種情況和問題，完善應急處理機制，制定了突發事件的應急預案。
（三）落實資金，為免費開放提供經費保障
2011年中央財政共落實免費開放保障經費18.22億元，重點對中西部地區地市級、縣級公共圖書館、文化館，鄉鎮綜合文化站開展基本公共文化服務項目進行補助，東部地區通過“以獎代補”的方式予以一定支持。中央財政免費開放保障資金下達後，各地財政部門按照規定及時將資金劃撥到用款單位，據統計，全國各省（區、市）中央負擔資金到位率都達到了100%。中央財政資金起到了良好的示範引導作用，帶動了地方財政對免費開放工作的投入。中西部一些邊遠、貧困、少數民族地區克服地方財力緊張的困難，積極落實免費開放保障經費。據不完全統計，全國地方各級財政共落實免費開放保障資金25.3億元，其中：東部地區落實19.64億元，中部地區落實2.89億元，西部地區落實2.82億元。中部地區河北、安徽、江西、海南4省地方負擔資金到位率達到了100%；西部地區重慶、四川、陜西、寧夏、新疆5省（區、市）地方負擔資金到位率達到了100%。重慶市還另外安排專項資金824萬元，參照鄉鎮綜合文化站補助標準對164個街道文化中心免費開放予以補助，擴大了免費開放的實施範圍。
（四）制定政策，為免費開放夯實制度基礎
北京、河北、貴州、甘肅等省（市）制定了《美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作實施方案》，明確工作原則目標、免費開放範圍、免費開放內容、實施步驟、具體措施和工作安排。山西省印發了《關於做好2011年度全省公共文化服務績效考核評價工作的通知》，明確規定將免費開放配套資金落實情況納入市縣兩級人民政府績效考核範圍。安徽省文化廳制訂出臺了《安徽省公共圖書館服務標準（試行）》、《安徽省各級文化館服務標準（試行）》、《安徽省鄉鎮（街道）綜合文化站服務標準（試行）》，貫穿免費公益、基本便捷、普惠均等、健康向上的文化服務理念。山東、海南等省結合實際情況，制定了《免費開放專項資金管理暫行辦法》，對免費開放資金的使用原則、範圍和監督方式等進行規定，加強專項資金的科學管理，提高財政資金使用效益。四川、雲南等省根據縣、鄉兩級政府部門工作實際，創新了鄉鎮綜合文化站免費開放資金“縣管鄉用”模式，項目申報、據實劃撥、績效追蹤的監管使用機制取得了實效。
（五）服務水平不斷提高，免費開放呈現“四個明顯”
隨著免費開放工作的不斷推進，各級公共文化機構提高服務能力、惠及基層群眾的工作目標更加明確，各地免費開放在服務總量、服務內容、服務形式、服務質量等方面都有明顯變化。
一是服務人次明顯增長。2011年，全國公共圖書館總流通人次達到38150.92萬人次，比2010年增長16.2%，其中有8個省（區、市）增長幅度超過20%，河南、安徽、寧夏、廣東、重慶增長幅度居全國前5名；全國文化館組織培訓班培訓人次達到615.18萬人次，比2010年增長43.1%，其中有23個省（區、市）增長幅度超過20%，江西、西藏、重慶、上海、新疆增長幅度居全國前5名；全國鄉鎮綜合文化站組織訓練班培訓人次達到1231.28萬人次，比2010年增長32.7%，其中有14個省（區、市）增長幅度超過20%，廣東、新疆、安徽、內蒙古、貴州增長幅度居全國前5名。
二是服務內容明顯豐富。遼寧省錦州市少兒圖書館成立了青少年心理健康指導中心，免費為青少年做心理諮詢，2011年接待青少年600多人次。河南省群眾藝術館利用文化志願者隊伍，每週四、週五在小劇場舉辦公益週末小舞臺演出和“公益無線”群星舞臺演出，累計超過100場次。湖南省常德市圖書館積極探索“溫馨化服務”模式，開闢“常德影集”走廊，開設“近期上架新書”、“讀者活動”、“熱門書推薦”等公告欄，架構了與讀者溝通、互動的服務橋梁。湖北省秭歸縣沙鎮溪鎮綜合文化站聘請了鎮小學舞蹈老師每晚在文化廣場給群眾開展廣場舞或健身操指導，激發了群眾參與廣場文體活動熱情，受到各界好評。陜西省渭南市以免費開放為契機，變“請進來”為“走出去”，提出並實施了“四進”惠民活動，即文化服務走進廣場（公園）、走進城鎮社區、走進園區（企業）、走進農村。
三是服務形式明顯拓展。天津市少兒圖書館充分利用現代數字化技術，在全國率先啟動了移動少兒圖書館項目，讀者只要通過移動上網多媒體終端登錄移動少兒圖書館頁面，就能隨時隨地享受到相關服務。吉林省遼源市群眾藝術館變按“菜單”點菜為根據需要填寫“菜名”，通過媒體及本館LED宣傳屏幕公佈培訓報名消息，群眾報名時填寫自己想參加的培訓，群藝館據此安排培訓內容。青島市圖書館不斷強化數字參考諮詢服務功能，開展網上諮詢、網上文獻傳遞服務，及時發佈網上信息300項，網站點擊率近42萬人次。海南省圖書館開通了手機短信服務平臺，免費為讀者提供短信催還、圖書預約及續借、借閱證挂失及讀者信息發佈等服務。西藏自治區圖書館在拉薩市135家警務便民站設立了“便民書屋”，納入圖書網點服務管理系統，為拉薩市5000多名警務人員和廣大群眾提供免費圖書借閱服務。
四是服務品牌明顯形成。北京市東城區圖書館國學系列講座每週為讀者講解《論語》、《大學》等經典國學著作，該講座已經成為該館惠及讀者的重點品牌。浙江省寧波市邱隘鎮文化站有規劃地推進“文化義工”建設，面向全社會招募具有一定文藝才能的志願者，免費為群眾開展培訓，組織群眾文化活動，“文化義工”成為當地知名文化品牌。安徽省馬鞍山市文化館依託“江南之花”、“週末大舞臺”、“春節天天演”、“正月十五鬧元宵”、“系列廣場演出”5個品牌文化活動，積極開展群眾文化工作，深受市民喜愛。四川省樂山市文化館利用露天平臺組織舉辦“樂藝大舞臺公益演出”，做到了月月有活動，使免費公益演出常態化，品牌已經深入人心，每場演出觀眾達到300-500人，全年觀眾近萬人次。寧夏回族自治區銀川市廣泛開展“踏歌起舞”文化工程，文化館創排了18套廣場民族健身舞，依託文化廣場在市民群眾、外來務工人員中普及，吸引了廣大人民群眾踴躍參加。
三、免費開放工作存在的問題和困難
實行免費開放以來，各地文化行政部門主動應對，積極探索，各級公共文化機構努力提升公共文化服務質量和水平，取得了一定成效，群眾得到了實惠。但是，隨著工作的深入推進，一些問題和困難也逐步顯現，具體表現為“五個需要”。
（一）免費開放相關制度設計需要加強
一是需要進一步細化免費開放服務標準。《意見》中主要對免費開放的內容進行了統一部署，並沒有制定比如地市級文化館每年組織培訓班必須不少於多少個等細化的標準，不利於促進相關文化機構通過免費開放提升服務能力和水平。二是需要建立健全免費開放考核激勵機制。目前免費開放專項資金按照標準統一撥付，容易造成“開不開展活動一個樣，活動多少一個樣，活動好壞一個樣”的“大鍋飯”想法，不利於調動免費開放單位積極性。三是需要完善免費開放專項資金管理相關制度。雖然財政部已經印發《關於加強美術館公共圖書館文化館（站）免費開放經費保障工作的通知》，對免費開放專項資金管理進行要求，有一些省份也制定了省級免費開放專項資金管理辦法，但免費開放專項資金管理相關制度仍需完善，免費開放專項資金的監督管理仍需進一步加強。
（二）免費開放業務人才需要補充
一是部分基層文化機構缺失。目前，仍存在一些地市、縣（區）尚無公共圖書館、文化館獨立機構等情況，嚴重影響了免費開放活動的開展。二是工作人員相對缺乏。隨著免費開放的深入實施，吸引了更多的群眾進入公共圖書館、文化館（站），工作量在不斷增大，但受編制、經費的限制，增加工作人員比較困難，導致工作人員相對缺乏。三是專業人才嚴重不足。由於條件有限、工作待遇不高，難以招聘或留住優秀、緊缺人才，尤其是基層公共圖書館、文化館（站）普遍存在工作人員年齡老化、知識結構不合理等問題。
（三）免費開放服務內容形式需要創新
雖然部分公共圖書館、文化館依託免費開放，加強與基層單位的合作，深入農村、社區、企業、機關、學校組織開展群眾文化活動和文藝輔導，受到了廣大人民群眾的一致好評，但是總的來看，當前公共文化服務內容、方式、手段還比較傳統，提供的公共文化服務産品缺乏一定針對性，文化活動組織形式比較單一，群眾參與度不高，無法滿足人民群眾尤其是年輕群體日益高漲的多樣化文化需求。同時，由於受交通工具等條件的限制，免費開放提供的延伸服務——流動文化服務難以持續、廣泛的開展。
（四）基層公共文化服務設施設備情況需要改善
從“十五”開始，國家發展改革委陸續實施了縣級圖書館和文化館建設工程、鄉鎮綜合文化站建設工程，財政部也安排專項資金，對面積小于800平方米的縣級圖書館和面積小于1500平方米的縣級文化館開展維修改造、對鄉鎮綜合文化站設備購置進行補助，有效改善了基層公共文化機構設施設備狀況，初步建立了覆蓋城鄉的基層公共文化服務網絡。但是，由於歷史欠賬過多，這一網絡還有許多需要完善的地方。特別是部分縣級圖書館、文化館，雖然面積已達標，但是由於建成時間較早，設施設備老化現象較嚴重。據統計，在面積已達標的“兩館”中，1990年以前建成的全國縣級圖書館、文化館數量分別為646個、421個，分別佔全國縣級“兩館”總數的26%、15%。另外，中央對於市轄區以及縣級市的“兩館”建設一直沒有出臺相關政策，造成這部分地區的“兩館”建設嚴重滯後於當地經濟的發展。免費開放帶來的入館人次不斷增加，使得設施設備薄弱的問題更為明顯，縣級“兩館”面臨的困難已經成為基層公共文化服務網絡的“瓶頸”。
（五）免費開放經費保障能力需要提高
一是部分省份未全部落實應負擔經費。按照規定，中央財政設立專項資金，重點對中西部地區地市級和縣級公共圖書館、文化館以及鄉鎮綜合文化站開展基本公共文化服務項目所需經費予以補助。2011年地市級圖書館、文化館補助標準為每館每年50萬元，縣級圖書館、文化館補助標準為每館每年20萬元，鄉鎮綜合文化站補助標準為每站每年5萬元。中央財政分別負擔中、西部地區補助標準的50%和80%，其餘應由地方財政負擔，東部地區實行“以獎代補”。但是從督查反饋情況看，一些省份未全部落實應負擔經費，直接影響到相關公共文化機構經費保障水平。據統計，中部地區10個省中有6個省未全部落實地方應負擔資金，佔60%比例；西部地區12個省（區、市）中有7個省（區）未全部落實地方應負擔資金，佔58.3%比例。二是地市級、縣級公共圖書館、文化館和鄉鎮綜合文化站補助標準有待提高。各館（站）免費開放後開展的公益文化活動次數增多、規模增大、接待群眾人次上升，各項支出明顯增加，補助標準與免費開放的實際需求存在一定差距。三是部分省份省級館免費開放保障經費不足。按照規定，省級美術館、公共圖書館、文化館免費開放所需經費由省級財政負擔，由於中央未對省級館免費開放經費保障標準進行統一規定，部分省份省級館免費開放保障經費落實較少，難以滿足免費開放的實際需求。
四、下一步工作要求
黨的十七屆六中全會把免費開放寫入了全會通過的《中共中央關於深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》，成為中央關於構建公共文化服務體系的重要部署，我們要繼續高度重視，以堅定的決心、務實的作風，切實把這項工作做實、做細、做好。下一步，要重點做好以下幾項工作：
（一）文化部將會同財政部結合督查中發現的問題，進一步完善工作機制。
一是儘快研究制定出臺國家層面的《“三館一站”免費開放專項資金管理辦法》，加強對免費開放保障資金的監督管理，提高財政資金的使用效益。
二是研究提高美術館、公共圖書館、文化館（站）的補助標準，進一步加大中央財政投入，提升免費開放經費保障水平。
三是建立統計數據動態調整機制，將新建館（站）及時納入補助範圍。
四是建立監督檢查機制，文化部將會同財政部適時開展督查工作，對免費開放保障資金的使用管理、基本公共文化服務項目的開展等進行檢查指導。
（二）各省（區、市）文化廳（局）要積極協調財政廳（局），結合本地實際，加大對免費開放工作的指導和支持力度，“提升五個水平”。
一是加強研究設計，提升免費開放的制度化水平。各地根據群眾需求、文化傳統等，制定符合本地實際情況的免費開放服務標準，規範服務內容，提高服務水平。進一步深化公益性文化單位內部機制改革，逐步完善監督考核機制，增強活力，改善服務，提升公共文化機構的管理水平。同時，建立監督檢查機制，原則上每年對本省相關公共文化機構免費開放實施情況開展一次督查。
二是豐富服務內容，提升免費開放的品牌化水平。始終堅持貫徹“以人為本”的理念，按照“貼近生活、貼近實際、貼近群眾”要求，既提供雅俗共賞的普適性內容，也提供雅俗分賞的對象化內容，並且注重開展面向未成年人、殘疾人、弱勢群體、農民工的免費服務。按照有主題、成系列、樹品牌的思路對已有服務內容進行整合，盤活資源，同時不斷增設新的服務項目，培育形成具有區域特色、文化特色的公共文化服務品牌。
三是創新服務方式，提升免費開放的現代化水平。在鞏固和提升場館服務的同時，強化數字服務的理念，將數字服務發展成為免費開放的新方式，不斷擴大免費開放的輻射區域。一方面將傳統的圖書文獻、文藝指導等文化資源轉化成數字資源，另一方面根據數字技術的傳播特性開發相應的服務內容，凸現其便利性、互動化、個性化，吸引年輕群體。積極開展流動文化服務，不僅要“請進來”，還要“走出去”，利用現代交通工具送文化進社區、下基層，不斷擴展免費開放的服務範圍。
四是進一步加大投入，提升免費開放的經費保障水平。按照“增加投入、轉換機制、增強活力、改善服務”的原則，將支持免費開放工作與建立公益性文化事業單位經費保障機制緊密結合。一方面要認真研究制定“三館一站”基本支出財政補助定額標準，足額保障人員、公用等日常運轉所需經費，另一方面要增加專項資金投入，支持開展業務活動，改善設施設備條件，確保美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放後正常運轉並提供基本公共文化服務。
五是加大宣傳力度，提升免費開放的影響力水平。認真總結免費開放工作的實踐經驗，特別是新探索、新機制、新做法、新成效，積極宣傳在免費開放工作中表現突出的單位和個人，樹立典型。樹立公益性文化機構的良好社會形象，擴大免費開放工作的社會影響，提高群眾的知曉度和參與度，吸引更多的老百姓走進文化設施共享文化發展成果，推動免費開放工作可持續發展。
推進美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放是黨中央、國務院順應民心民意做出的重要決策，希望各地緊密結合本地實際，不斷總結免費開放工作經驗，進一步推進免費開放工作科學、持續發展。
特此通報。
文 化 部
2012年9月27日
