人民銀行有關負責人就《支付機構客戶備付金存管辦法》答記者問

    2013年6月7日，人民銀行發佈《支付機構客戶備付金存管辦法》（以下簡稱《辦法》）。人民銀行有關負責人就《辦法》回答了記者提問。

    一、問：《辦法》出臺的背景和意義是什麼？

    近年來，隨著技術和服務創新，非金融機構支付業務蓬勃發展，日漸成為支付服務市場的重要組成部分。大部分非金融機構通過為客戶開立支付賬戶、吸收客戶備付金的方式開展支付業務，相關客戶備付金的安全與支付體系安全以及金融穩定密切相關。為此，人民銀行于2010年6月發佈《非金融機構支付服務管理辦法》（中國人民銀行令[2010]第2號發佈，以下簡稱《管理辦法》），從業務準入、客戶備付金安全、業務規範角度建立了對非金融機構支付業務的監督管理機制，防範支付風險，保障消費者合法權益。

    截至目前，人民銀行已依法許可223家支付機構，其中90%以上涉及客戶備付金問題，一旦這些資金被挪用、佔用，將影響廣大客戶切身利益。

    隨著《管理辦法》的實施及人民銀行監管工作的推進，支付機構日益重視並加強客戶備付金管理。但是，《管理辦法》重點在於建立統一的非金融機構支付業務市場準入機制，在資金管理方面主要強調了客戶備付金的權屬關係、存管方式、客戶備付金與實繳貨幣資本的比例等原則性要求，在指導支付機構進行資金管理的細化要求方面仍需完善。支付機構在實際運營中仍存在客戶備付金與自有資金不分、銀行賬戶數量多且過於分散、資金存放形式多樣、資金賬戶的關聯關係複雜且透明度低等問題。

    因此，亟待儘快制定並出臺《辦法》，明確和細化人民銀行關於客戶備付金的監管要求，強化支付機構的資金安全保護意識和責任，以及備付金銀行的監督責任，切實維護客戶合法權益。

    二、問：請介紹一下《辦法》的主要內容和起草原則。

    答：《辦法》共五章四十四條，包括總則、備付金銀行賬戶管理、客戶備付金的使用與劃轉、監督管理、附則。

    《辦法》制定時堅持三個主要原則：一是以保護客戶合法權益為根本，從嚴管理客戶備付金的存放和使用，確保客戶資金安全。二是適度把握制度的原則性和靈活性，科學平衡監管成效與支付服務效率，既尊重客觀實際又避免片面遷就現狀，在維護備付金安全這一基本監管目標的同時靈活強化各項規定的可操作性和易實施性。三是統籌兼顧，合理設置激勵與約束機制，平衡備付金存管銀行、合作銀行以及支付機構之間的責權利。

    根據以上原則，《辦法》從客戶備付金的範圍和性質界定、備付金銀行和賬戶體系設計、支付機構和商業銀行備付金業務的規範合作與管理方面出發，明確了備付金銀行分類和賬戶分層管理、資金封閉運行和使用、備付金信息核對校驗、重要監管指標動態調整以及人民銀行、自律組織和商業銀行共同監督等系列監管措施，全面規範了客戶備付金的存放、歸集、使用、劃轉等存管活動。

    三、問：如何界定客戶備付金的範圍和性質？

    答：合理界定客戶備付金的內涵和外延是制定《辦法》的前提和基礎。《辦法》參考國際經驗，綜合考慮國內支付業務涉及客戶備付金的各種情形，從備付金産生和存放兩個角度，明確支付機構為辦理客戶委託的支付業務而實際收到的預收代付貨幣資金屬於客戶備付金。其中，重點強調了“預收待付”和“實際收到”的資金屬於備付金，不屬於“預收待付”以及雖屬於“預收待付”但未實際收到的資金（即在途資金）不屬於客戶備付金。

    同時，《辦法》在《管理辦法》的基礎上進一步強調客戶備付金的應用範圍，規定“客戶備付金只能用於客戶委託的支付業務和本辦法規定的情形”，且“任何單位和個人不得擅自挪用、佔用、借用客戶備付金，不得擅自以客戶備付金為他人提供擔保”。

    此外，為進一步明確客戶備付金接收與辦理的業務關係，明晰各方權利義務，《辦法》強調支付機構的資金轉移仲介性質，規定其應當在收到客戶備付金或客戶劃轉客戶備付金不可撤銷的支付指令後，辦理客戶委託的支付業務，不能提前辦理。

    四、問：《辦法》對備付金銀行是如何分類管理的?

    答：支付機構客戶具有量大、分散的特點，其與支付機構之間的資金往來涉及不同銀行、不同銀行賬戶之間的跨行資金劃轉，支付機構主要通過在多個銀行開立賬戶實現。《辦法》適度考慮支付機構與多家銀行收付款項的需求，引入備付金合作銀行的概念，規定備付金存管銀行可為支付機構辦理客戶委託的跨行收付業務，備付金合作銀行僅為支付機構辦理客戶備付金的收取和本行支取業務。

    同時，加強備付金的集中存放和監管，調動存管銀行的積極性，《辦法》要求支付機構每月在存管銀行存放的備付金日終餘額合計數，不得低於上月所有備付金銀行賬戶餘額合計數的50%。對於合作銀行的數量，則通過風險準備金計提機制適當控制。

    五、問：《辦法》如何規範備付金銀行賬戶管理?

    《辦法》根據備付金存管銀行和合作銀行的職能定位，兼顧制度原則性和靈活性，明確了三類備付金專用賬戶：存管賬戶、收付賬戶和匯繳賬戶。各類賬戶功能、數量、使用條件不同，功能上由強到弱。

    存管賬戶由存管銀行開立和管理，功能齊全，具備本行和跨行收付款、調整備付金賬戶頭寸、結轉手續費和計提風險準備金等功能，支付機構在同一個省（自治區、直轄市、計劃單列市），只能開立一個備付金存管賬戶。收付賬戶由合作銀行開立和管理，僅具備本行付款功能，支付機構在同一備付金合作銀行或其授權的分支機構只能開立一個備付金收付賬戶。匯繳賬戶由存管銀行或合作銀行開立，支持本行收款和原路退回業務，資金日終清零，考慮到匯繳賬戶不具備付金出金功能，風險較為可控，其數量由支付機構根據業務需要、賬戶維護及管理成本等因素，自主確定，並向人民銀行報備。

    應該説，支付機構在實際開展業務過程中，根據自身情況，按照兩類銀行和三類賬戶的存管框架，合理自主選擇開戶銀行、開戶地區、開戶數量等，可完全滿足其業務發展需要。

    六、問：《辦法》如何加強對客戶備付金使用和劃轉環節監管，以防範客戶備付金挪用等風險？

    答：客戶備付金管理的主要風險在於被挪用、佔用、借用可能引發的損失，《辦法》在嚴格規範客戶備付金賬戶開立、變更、撤銷以及日常資金收付等行為的同時，為隔離支付機構之間可能的風險傳遞，明確不同支付機構的備付金銀行之間不能辦理客戶備付金的劃轉。同時，考慮到備付金賬戶出金行為是防範備付金挪用風險的關鍵，《辦法》從以下方面對備付金賬戶出金行為進行了重點規定：一是合理控制具備付款功能的備付金賬戶數量。對具備付款功能的存管賬戶和收付賬戶，嚴格限定數量；對匯繳賬戶僅允許原路退回，不能開通一般付款功能。二是加強對支付機構跨行支取資金和調整備付金賬戶頭寸的管理，規定除備付金存管銀行以外的其他銀行不得處理跨行支取業務。三是加強手續費收入結轉等出金業務管理，控制出金渠道，明確接收該類業務的自有資金賬戶只能開立在存管銀行，並向人民銀行報備。四是加強現金支出管理。強調支付機構現金贖回業務必須先通過自有資金賬戶辦理，再將相應額度的備付金從備付金存管賬戶劃轉至自有資金賬戶。

    七、問：《辦法》如何發揮商業銀行在客戶備付金存管過程中的監督職能？

    答：為有效監管客戶備付金，《辦法》充分發揮各方監督力量，探索構建人民銀行政府監管、行業組織自律管理、商業銀行外部監督、支付機構自我管理的多方位監管體系。對於商業銀行的監督職能，主要從以下方面予以體現：一是從資産規模、技術能力、網點資源、應急處理等方面明確商業銀行成為備付金銀行的條件，確保備付金銀行具備履行監督職責的基本能力。二是強調支付機構與備付金銀行之間的民事責任，要求雙方通過備付金協議，約定權利、義務和責任，特別要求約定支付機構劃轉客戶備付金的支付指令。三是要求支付機構在備付金銀行賬戶開立、變更、撤銷時履行向相關備付金存管銀行法人或授權分支機構的報告義務。四是考慮到支付機構的業務量大，備付金銀行單純依靠手工操作較難確保客戶備付金信息歸集、核對工作的準確性和及時性，規定備付金銀行應建立支付機構客戶備付金存管系統。五是要求支付機構與備付金銀行建立客戶備付金信息核對機制，備付金銀行應當與支付機構定期或不定期核對賬務。

    另外，《辦法》發佈後，人民銀行還將制定支付機構客戶備付金信息統計監測細則並建立相關系統，進一步強化商業銀行對客戶備付金存管的監督職能。

    八、問：《辦法》規定支付機構應當按季計提風險準備金，並存放在風險準備金專用存款賬戶，請介紹一下有關情況。

    答：為進一步加強客戶權益保障，建立客戶備付金損失賠償和分擔機制，《辦法》借鑒國內外金融行業管理經驗，設計了從客戶備付金利息收入中動態計提風險準備金的機制，以覆蓋客戶備付金特定損失。同時，考慮我國支付機構市場現狀，經過慎重論證、評估，確定了10%的基礎計提要求。

    考慮到實際業務運作中，各支付機構的業務類型、穩健程度、風險敞口和合規情況存在較大差異，靜態、統一的計提方案不利於正向激勵和逆向調整，因此，《辦法》建立了差別化的風險準備金計算、調整、繳存和使用方案。目前，人民銀行正在起草有關支付機構風險準備金具體計提和使用管理辦法，將儘快發佈。

    九、問：客戶備付金在商業銀行的存放形式有哪些？

    答：考慮到支付機構預收的客戶備付金主要用於客戶委託的支付業務，《辦法》規定客戶備付金應當主要以活期存款形式存放。同時，適當考慮支付機構關於增加資金收益的訴求，《辦法》允許支付機構在充分滿足辦理日常支付業務需要的前提下，可以單位定期存款、單位通知存款、協定存款等方式存放備付金。在定期存款存放期限方面，為調動合作銀行參與存管業務的積極性，並保障支付機構辦理支付業務的流動性，《辦法》規定通過備付金收付賬戶轉存的單位定期存款的存放期限最長為12個月。

    對於流動性充足、風險控制能力強、經營狀況好的支付機構，《辦法》允許其以“人民銀行認可的其他形式”存放備付金。

    十、問：《辦法》發佈後，人民銀行將採取哪些措施加強客戶備付金監管？

    答：一是加強宣傳培訓工作，使支付機構和商業銀行正確了解並有效執行《辦法》政策要求。二是開展監督檢查和整改規範工作，以查代訓、以查促改。三是抓緊制定和發佈支付機構風險準備金管理、客戶備付金信息統計監測和核對校驗制度等相關操作性文件，細化和強化《辦法》要求。四是建設以支付機構客戶備付金監測功能為核心的監管系統，健全監管措施和手段，提升客戶備付金監管的信息化和專業化水平。