關於2012年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告
——2013年6月27日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議上

審計署審計長 劉家義

全國人民代表大會常務委員會：

    我受國務院委託，向全國人大常委會報告2012年度中央預算執行和其他財政收支的審計情況，請審議。

    2012年，審計署在黨中央、國務院的領導下，依照憲法和審計法等法律法規，圍繞黨和國家工作中心，加強對重點領域、重點部門、重點資金、重大政策執行的審計監督。從審計情況看，各部門各地區認真執行十一屆全國人大五次會議有關決議，努力推進各方面工作，保持了經濟社會的平穩較快發展，完成了全國人大批准的2012年度預算任務。中央公共財政收入年初預算為55 920億元，預算執行報告數為56 132.42億元，決算草案報告數為56 175.23億元，加上年初從中央預算穩定調節基金調入2700億元，使用的收入總量為58 875.23億元；中央公共財政支出年初預算為64 120億元，預算執行報告數為64 148.27億元，決算草案報告數為64 126.31億元，加上補充中央預算穩定調節基金248.92億元，支出總量為64 375.23億元；中央公共財政赤字為5500億元，與預算持平；年末中央財政國債餘額為77 565.7億元，控制在全國人大批准的年度預算限額之內。

    ——實施積極的財政政策，財政的保障和調控能力不斷增強。在加大結構性減稅、擴大“營改增”試點的基礎上，依法加強收入徵管，中央公共財政收入比上年增長9.4%。優化財政支出結構，中央財政住房保障、農林水、節能環保、社保、醫療衛生和教育支出分別增長44.6%、25.3%、23.1%、22%、17.2%和15.7%，有效發揮財政政策在推動結構調整和協調區域發展中的作用。

    ——推進財政管理改革，預算的規範化和公開程度不斷提高。完善縣級基本財力保障機制，中央財政獎補資金比上年增長38.7%，基本消除了縣級基本財力缺口。實行全口徑預算管理，政府預算體系更加完善，納入中央國有資本經營預算的企業增加到963戶。預決算公開實現常態化、機制化，97個中央部門公開了部門預算，“三公經費”公開取得重要進展。

    ——依法整改上年審計查出的問題，財政財務相關制度建設不斷加強。各單位和地區補徵稅款、追回資金、調整賬目等涉及1056億元，挽回和避免損失137億元，糾正違規用地30多萬畝；根據審計建議，制定完善規章制度1600多項；審計查出的112起案件線索移送有關部門依法查處後，已有660多人被依法處理。具體整改情況，國務院已向全國人大常委會專題報告，審計署已于2013年1月16日向社會公告。

    一、財政管理審計情況

    重點審計了公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算的執行情況，以及中央財政決算草案的編制等情況。從審計情況看，2012年，財政部和發展改革委等部門注重加強統籌管理，突出民生等重點支出，從嚴控制一般性支出，推進預算公開和投資項目公示制度，預算和投資管理水平有所提高。但財政管理制度還不夠健全，預算執行中變動較多，財政資金的使用績效也亟需提高。

    （一）公共財政預算管理情況。

    1．有些事項列報不規範。財政部向全國人大報告預算執行情況時，未報告中國清潔發展機制基金運營收入等5.95億元。財政部在執行全國人大批准的預算中，下劃本級支出129.08億元，上劃轉移支付177.83億元。

    2. 年初部分預算仍未落實到項目和單位。據實結算項目中，科技重大專項預算146.46億元僅列示了總數；批復的部門預算中，有118.92億元是14個部門的43個“打捆”項目預算；在部門申報的預算之外，財政部還批復暫列發展改革委和能源局部門預算的項目支出2.5億元。

    3．部分投資安排給不符合條件的單位或項目。發展改革委向不屬於綠色農用生物産品高技術産業化、糧食現代物流專項範圍的14個項目下達投資5200萬元，向虛構申報材料或不符合條件的6個項目下達投資2420萬元，還超出年度計劃或補助申請向58個項目下達投資9.77億元。

    4．有的項目多頭安排投資、資金分配過於分散。2012年，發展改革委的兩個司在4個專項中對12個鋰離子正極材料項目都安排了投資共計9954萬元，最低的僅300萬元。同時，將12億元國家服務業發展引導專項投資切塊下達給各地的544個項目，平均每個項目220萬元，中央投資在地區項目總投資中的佔比最低僅1.3%，難以起到引導作用。

    5．未按程序下達投資計劃159.64億元。其中：14個專項的發展規劃、具體補助範圍或工作方案尚未確定，33個項目的可行性研究報告、初步設計、用地手續、概算調整或資金申請等尚未批復。

    6．部分預算和投資計劃下達滯後。在追加的部門預算中有739.02億元（佔51%）、投資計劃中有112.37億元（佔2%）未按要求於9月30日前下達；轉移支付預算中有10 900.7億元（佔27%）未按要求在全國人大批准後90日內下達。上述情況影響預算執行進度，抽查中央投資安排的12個項目，至2013年3月底有19.37億元（佔55%）未使用，其中3個項目尚未開工。

    7．區域性稅收優惠政策較多，影響稅收政策的統一性和公平性。至2012年底，已批准並正在執行的區域性稅收優惠政策有16種，涉及各主要稅種；還有70多個地區以“改革實驗示範區”等名義申請區域性稅收優惠等待審批。

    （二）政府性基金預算管理情況。

    1．基金支出預算採取以收定支方式編制，部分年初預算沒有確定項目，與實際支出存在差異。一是中央本級代編的項目預算執行率低，其中8項基金代編預算112.97億元全部未執行。二是執行中項目調增調減，涉及預算共計734.15億元，相當於年初預算的60%。三是下達不及時，未提前告知各地基金轉移支付預計數，且有88%的轉移支付預算是6月30日以後才下達的；12月份還追加中央本級基金預算24.08億元、追減4.26億元。

    2．財政部向全國人大報告預算執行情況時，未細化報告用港口建設費超收收入安排新增支出4.33億元，預算級次下劃26.2億元、上劃10.75億元；未分項報告各項基金的結轉情況。

    3．國家電影事業發展專項資金需要清理規範。該項資金設立於1991年，目前按電影票房收入的5%收取。2012年收入7.69億元、支出5.25億元，其中先徵後返各省及相關影院4.27億元（佔81%），補貼電影創作3650萬元，至年底累計結余7.28億元，大量資金未安排使用，對電影事業發展支持作用有限。

    （三）國有資本經營預算管理情況。

    1．預算範圍不完整。至2012年底，還有約4000戶中央部門所屬企業（資産約佔中央非金融企業的11%）未納入國有資本經營預算。

    2．預算編報和執行不規範。國有資本經營年初預算有804.97億元（佔92%）沒有細化落實到具體企業和項目，其中財政部代編183.97億元，批複國資委的621億元僅明確了支出分類；批復的56.6億元預算的項目類型與用途不匹配。從執行看，國有資本經營預算按企業年報利潤確定上繳收入再安排支出，受年報公佈時間影響，2012年有97%的收入是9月以後入庫的，有82%的支出是10月以後下撥的，影響當年預算執行。

    3．預算分配未能充分體現政策要求。按規定，國有資本經營預算主要用於國有經濟佈局和結構調整、國家戰略和國家安全等關鍵領域及重點行業，但2012年安排企業的862.58億元中，有22%投入了建築、商業、旅遊等非關鍵領域，還有11.46億元新興産業發展支出安排給不符合條件企業；部分資金分配較散，預算投入不足1億元的有662個項目，如安排中國醫藥集團總公司13個項目的資金合計僅8萬元。

    （四）財政管理績效情況。

    1．中央本級財政資金閒置較多。2012年，公共財政預算收入中有近5%規定了專項用途，不能統籌安排使用，車輛購置稅收入年底累計結余就達37.7億元；104個部門本級有396.4億元結余結轉資金，其中22個部門項目支出結余結轉超過當年預算的35%，最高達189%；政府性基金預算中，新增建設用地有償使用費、彩票公益金、核電站乏燃料處理處置等基金連年結轉，餘額累計達339.24億元。

    2．績效評價覆蓋面較低。中央部門項目績效評價工作從2006年就開始實施，但2012年開展績效評價的項目僅381個、涉及資金139.38億元，僅佔部門項目預算的1.5%。

    （五）轉移支付管理情況。

    1．轉移支付結構不夠合理。2012年，中央轉移支付佔中央公共財政支出的比重為62.77%；專項轉移支付加上一般性轉移支付中具有限定用途的5項資金後，實際規定了專門用途的轉移支付佔中央轉移支付的比重為64.42%。

    2．轉移支付管理不夠完善。285項專項轉移支付中，有31項尚未制定管理辦法，有25項因投入市場競爭領域、投向交叉重復等需要清理整合；抽查的18個省本級有34%的中央轉移支付未編入其年初預算，其中專項轉移支付有53%未編入。

    3．部分專項轉移支付分配不夠規範。有的多頭分配，抽查質量技術監督補助等3個專項共計9.8億元，由財政部和主管部門切塊後分別分配，且分配方法和標準不同。有的資金使用分散，抽查的2290.31億元中央專項轉移支付，共分配給18個省的3.7萬多個項目，其中50萬元以下的項目佔44%。

    4．撥付地方的部分專項轉移支付層層結存。抽查能源節約利用、可再生能源和資源綜合利用三個款級科目轉移支付資金在18個省的使用情況發現，至2012年底，這些地方當年收到的420.92億元中央專項資金中，有177.45億元（佔42%）結存在各級財政或主管部門。同時，撥付到項目單位的資金有7.73億元（佔1.8%）被虛報冒領、擠佔挪用；抽查的1908個項目中，有443個（佔23%）實施進度慢或建成後未實現目標。

    （六）預算收支基礎管理情況。

    1．公共財政預算、政府性基金預算和國有資本經營預算功能界定尚不清晰。主要是交叉安排資金，如扶貧、醫療救助和防汛度汛等支出，公共財政預算和政府性基金預算分別安排577.76億元、33.07億元；對國資委管理的中央企業，國有資本經營預算、公共財政預算、政府性基金預算分別安排825.17億元、1138.99億元、128.19億元，其中對20戶企業的專項補助支持對象相同、項目內容基本類同。

    2．賬戶管理不規範。中央本級的3個金融機構共管基金專用賬戶未按規定歸口財政部國庫司管理，而是由金融司管理；有5個部門仍使用過渡賬戶收繳30項非稅收入109.87億元。

    3．將應通過財政直接支付方式支付到收款人或用款單位的財政資金採用授權支付方式，涉及21個部門、442.18億元支出，其中部分資金被轉入部門實有資金賬戶，影響國庫集中支付管理的實際效果。

    4．金財工程應用支撐平臺已驗收一年多，仍未通過平臺實現中央與省級財政的數據交互和共享，中央預算編制等3個核心業務系統未納入平臺，對同一單位的編碼不一致，數據庫和編碼體系不統一。

    （七）決算草案編制情況。

    1.決算草案編制的程序、時限、方法以及調整事項等不夠完善。

    2. 決算草案未分科目、分級次列報預算變更情況。對2012年公共財政預算執行中的變更，涉及預算增加3911億元、減少2425億元，均未在決算草案中詳細列示。

    3. 決算草案未上報決算資産負債表，未反映國有股權、固定資産等資産及負債情況。

    （八）對地方財政監管情況。

    對18個省財政審計發現，隨著改革深化和發展方式轉變，當前地方財政運行中出現一些矛盾和問題，相關管理體制和機制也不完全適應，主要體現在：

    1．政府職能範圍不夠清晰。一方面，有的地方政府違規出臺招商引資優惠政策或用財政資金補貼競爭性企業，18個省至2012年底仍在執行的自定財稅優惠文件有760多份，近兩年向企業減免或返還稅費371.31億元；還將75.25億元財政資金用於補貼或興辦競爭性企業，其中8.05億元補給了限制類行業。另一方面，一些地方民生等領域投入不足，抽查的54個縣中有47個縣的民生投入多項未達標。

    2．各級政府間事權劃分不夠明確。18個省2011年公共財政支出中，地方行政管理、公檢法支出等明確屬於地方責任的僅佔21%，而教育、衛生、支農等支出責任多數未明確。同時，明確支出責任的事項也存在交叉安排情況，如18個省各級財政2011年承擔上級政府部門所屬單位支出54.89億元，而中央財政安排18個省行政事業單位工資等支出974.9億元。

    3．各級政府間財權劃分不夠合理。主要是地方政府缺乏收入及預算自主權。18個省2011年的省域稅收中，中央財政分成52%，省、市、縣各級分成9%、13%、26%；地方稅體系建設相對滯後，地方各級稅收收入不能滿足其當年公共財政支出的一半，其中地方獨享稅僅夠23%。地方支出又受達標增支政策的約束，其中教育、農業和科技等法定增長佔公共財政支出的比例，省本級為25%、市本級和縣分別為16%、28%，此外還要執行39項中央部門達標增支政策。

    4．一些地方財政管理不夠規範。審計18個省本級財政收支發現，少計收入535.62億元、多計支出223.69億元，還有3個省本級採取當年徵收次年返還或以財政借款繳稅等方式虛增公共財政等收入99.54億元（佔7%）。財政資金管理也不嚴格，18個省本級設立的財政專戶多達478個、存款餘額相當於其國庫庫款的44%，其中49個屬違規開設；轉作定期存款或理財産品的2795.84億元財政資金中，沒有管理制度、未報備或公開招標的，涉及1863.67億元（佔67%）；借給企業488.3億元，而且有30%未簽借款協議、44%逾期1年以上。

    對審計指出的問題，相關方面正在研究完善制度，並收回和歸還挪用資金3.63億元，督促加快部分項目實施進度。

    二、部門預算執行審計情況

    此次共審計58個中央部門，延伸審計317個所屬單位；審計預算支出2742.78億元，佔這些部門預算支出總額的27%。審計結果表明，這些部門普遍建立了預算執行進度公示和預算核減機制，預算執行情況總體較好，其中55個部門公用經費控制在預算內，45個部門制定完善會議費、出國費等管理制度130多項。但一些部門預算執行仍不到位，預算的約束力有待增強。

    （一）預算執行未完全到位，有的單位還虛列支出、以撥作支。由於工作計劃與預算安排銜接不夠、年初預算未落實到具體項目、資金撥付晚等，此次審計涉及的部門預算有16%未執行，形成結轉結余356.34億元，其中基本支出結轉25.24億元。還有11個部門本級和2個所屬單位將24.23億元預算採取虛列支出等轉入項目實施單位，實際並未使用。

    （二）一些單位仍存在違反財經制度規定等問題。有8個部門本級和11個所屬單位通過虛報人員或項目等方式多申領財政資金1.87億元，10個部門本級和1個所屬單位為非所屬預算單位申報預算1.81億元；10個部門本級和21個所屬單位套取或挪用1.15億元，用於發放津補貼、修建辦公樓等；11個部門本級和17個所屬單位自定項目收費或攤派3.29億元。此外，還發現57.79億元非稅收入收繳、資産管理和會計核算不規範等問題。

    （三）相關預算管理制度與實際不適應，難以有效發揮約束作用。有的支出範圍規定過於籠統，特別是基本支出與項目支出劃分不清，審計發現在預算科目和支出項目間調劑使用資金13.72億元，還有4.26億元基本支出在項目預算中列支。有的支出標準不完善，如國內公務接待無明確標準，外賓接待標準是1998年制定的，一些津補貼仍執行10多年前標準，形成超標準列支。

    （四）政府採購和招投標制度執行不夠嚴格。其中：20個部門本級和11個所屬單位無預算、超預算採購7.12億元；23個部門本級和28個所屬單位未經批准採購進口産品或超標準採購等5.17億元；12個部門本級和28個所屬單位未按規定集中採購或公開招標採購7.46億元。

    （五）一些部門在計劃外召開會議，有的超標準、超範圍支出會議費。審計的45個中央部門本級2012年共舉辦會議8698個，包括三類及以上會議2036個、其他論證和評審等會議6662個，實際支出6.98億元。審計發現，有31個部門計劃外召開三類及以上會議1129個；抽查的5423個會議中，在非定點場所召開459個；抽查的5.33億元會議費中，超標準列支3954.61萬元，轉嫁其他單位或擠佔其他支出4036.5萬元。

    （六）因公出國（境）計劃管理不嚴格，部分團組行程及經費使用不符合規定。審計的45個中央部門本級2012年因公出國（境）團組4609個，實際支出12.13億元。審計發現，有33個部門的884個團組未納入年初計劃；重點抽查的2142個團組中，有277個存在出訪人數、天數、地點超規定等問題；抽查的3.99億元出國費中，無預算、超預算或超標準、超範圍列支3902.93萬元，還有20個部門將550.13萬元出國費用轉嫁給其他單位。

    （七）部門決算草案部分內容編報不準確。審計部門決算草案編報情況發現，由於賬務處理或報表填列不合規，42個部門的決算草案部分內容不夠準確，涉及金額合計40.74億元，佔審計資金總量的1.44%。

    此外，對中央預算單位是否實行部門預算管理還缺乏具體標準，2012年實行部門預算管理的166個中央一級預算單位中，有11家單位中央財政沒有安排基本支出；在不實行部門預算管理的單位中，卻有11家單位獲得財政安排的基本支出31.14億元。

    對審計指出的問題，相關部門已整改9.25億元，並完善了計劃、審批和經費管理等辦法。

    三、地方政府性債務審計情況

    從審計18個省本級及省會城市本級2011年以來政府性債務情況看，至2012年底，這些地方化解存量債務1.33萬億元，佔2010年底餘額的39%；清理後的223家融資平臺公司資産負債率平均下降4.16個百分點。這些地方政府性債務餘額為3.85萬億元，兩年來增長13%，其中2011年以後舉借的佔46%。債務管理中還出現了一些新情況新問題。

    （一）一些地方通過信託、BT（建設-移交）和違規集資等方式變相融資現象突出。這些地方兩年間新舉借的債務中，採用上述方式融資2180.87億元（佔16%），其中違規集資30.59億元，融資成本普遍高於同期銀行貸款利率，如BT融資年利率最高達20%，且不易監管，蘊含新的風險隱患。

    （二）部分地區債務增長較快，有的過度依賴土地收入和舉借新債償還。審計的地區中，債務增長率超過20%的有4個省和8個省會城市本級，最高達65%；負償還責任的債務率超過100%的有9個省會城市本級，最高達189%。從償債看，4個省和17個省會城市本級政府負償還責任的債務餘額中，有55%承諾以土地收入償還，但這些地方2012年需還本付息額已達其可支配土地收入的1.25倍。公路等行業債務大量靠借新還舊，2012年高速公路、政府還貸二級公路債務借新還舊額分別為453.85億元、170.69億元，其中6個省和1個省會城市本級二級公路債務借新還舊率平均67%。

    （三）一些地方債務管理不規範，融資平臺公司清理不到位。2011年至2012年，地方有關部門違規為817.67億元債務提供擔保，部分單位以虛假或不合規抵押融資262.38億元；有378.16億元債務資金被挪作他用，還有271.71億元閒置2年以上。在轉為“退出類”的61家融資平臺公司中，有55家未完全剝離原有債務或公益性融資任務；這些地方223家融資平臺公司2012年償債資金中，有54%來源於財政和舉借新債，有151家當期收入不足以償債。

    對審計指出的問題，有關地方正在研究完善債務管理制度，已歸還挪用資金和違規集資等4.74億元。

    四、民生及資源環境審計情況

    （一）全國城鎮保障性安居工程跟蹤審計情況。2012年，各級財政安排保障性安居工程資金4128.74億元，通過貸款、發行企業債券等籌資4667.67億元，全面完成了建設目標任務，但一些地方資金管理和保障分配還不夠規範。審計發現，有57.99億元專項資金被建設單位等挪作他用，有1.83萬套住房被代建企業等違規出售，還有5333套被用於週轉或出租等。抽查的保障對象中，有11.97萬戶的收入財産等超標或重復享受保障，涉及住房4.18萬套、補貼1.74億元。審計指出問題後，相關單位已追回資金12.71億元，取消1.89萬戶家庭的保障資格，收回1500多套。

    （二）農村中小學校佈局調整審計調查情況。2006年至2011年，審計調查的1185個縣撤並中小學9.6萬所、新建和改擴建設施相對齊全的學校1.22萬所，校均學生和專任教師分別增加17%、35%，進一步整合了教育資源，教學質量也有所提升。但有833個縣（佔70%）中小學生就學距離增加，其中270個西部縣小學平均服務半徑增至6.09公里、增加59%。校車和宿舍等設施配備也不到位，抽查的學校僅7%配備了校車，寄宿需求僅能滿足84%，還有49.41萬名小學三年級以下低齡學生寄宿。重點核實1155所學校2011年的輟學人數，比5年前增加1.1倍。審計指出問題後，有關部門和地方完善了30余項措施，恢復1099個教學點。

    （三）節能減排政策執行審計情況。從審計10個省的情況看，2010年至2011年，中央和省級財政節能減排投入共計848.04億元、支持項目2萬多個。但一些地區節能減排措施執行還不到位，其中9個省的543個項目未按規定進行環境影響評價；抽查的114個建設項目中，有95個未經節能評估審查；抽查的1139個節能減排項目中，有44個未達預期效果，有2.7億元專項資金被違規使用。審計指出問題後，有關方面完善了134個項目的環境影響評價，出臺12項制度，追回或歸還資金2.41億元。

    五、重大政府投資項目建設管理審計情況

    （一）三峽工程竣工財務決算審計情況。審計結果表明，三峽工程建設及資金管理總體規範，各項建設任務如期完成，質量總體優良，投資控制較好，樞紐工程、輸變電工程和移民資金竣工財務決算草案總金額2078.73億元，比測算的動態投資減少406.64億元。審計發現，由於多結算造價、多分攤建設成本等，造成決算草案多計投資7.55億元、少計建設成本1.58億元。據此調整後，決算總金額為2072.76億元。

    審計還發現，工程建設中，管理不到位造成增加投資8.08億元，挪用移民資金2.79億元，累計41.3億元的項目未按規定招標。按審計意見，相關方面追回資金6.36億元，完善制度57項。

    （二）高速公路建設審計情況。對國家高速公路網5個幹線區段的審計發現，由於缺乏充分統籌協調，一些高速公路省際銜接路段建設滯後，影響路網幹線如期貫通；部分項目規劃未考慮土地約束，抽查的5個省有8.32萬畝高速公路用地受指標限制未辦理審批；有的建設管理不規範，核查的5個高速公路區段中，有3個投資超概算47.33億元、超出23%，還有合同金額56.1億元的工程存在違規招標、轉分包等問題，有6601萬元建設資金被挪用。審計指出問題後，有關方面已追回資金6419.28萬元。

    （三）區域綜合交通運輸體系建設審計調查情況。從珠三角地區審計調查情況看，該地區通過優化佈局，逐步提高了公路、軌道、水路、航空和管道等交通運輸方式的綜合效能，但由於體制未完全理順，仍存在發展不協調的問題。從規劃看，有12個地方交通項目與國家規劃銜接不到位，個別區域跨界道路10車道與4車道對接，城鄉間路網密度相差也較大。從運營看，主要是過度依賴公路運輸，珠三角客、貨運中公路分別佔94%和69%，其他運輸方式發展較慢。從籌資看，珠三角“十一五”交通投資中，銀行貸款、財政投入分別佔43%和30%，社會投資不足5%，一些在建項目籌資困難。對這些問題，有關部門正在研究改進。

    六、國有金融機構審計情況

    對5家銀行貸款投放和3家銀行資産負債損益的審計結果表明，這些銀行積極推進經營轉型和業務創新，整體實力持續提升。但有的分支機構在信貸政策執行和業務管理中還存在一些問題。

    （一）部分信貸政策落實不到位，信貸管理有待加強。“三農”及中小企業的貸款分類標準不夠清晰，差別化信貸政策執行不嚴格。審計發現，9家分支機構在小企業貸款及出口賣方信貸中額外收費4.21億元，有的通過中間人以“統借統還”形式放貸，實際利率往往翻倍；27家分支機構向手續不全或擔保不合規等項目放貸284.43億元。此外，還有183.91億元貸款被客戶挪用；有22億多元被轉入民間金融市場，用於高利轉貸或歸還民間借款，其中13億元已形成不良。

    （二）一些分支機構為滿足考核或規避監管，人為調節存款和信貸資産質量指標。審計發現，4家分支機構違規虛增存款11.63億元，有的還將同業機構存款作為一般對公存款核算，以滿足考核要求；有18家分支機構用新增貸款或通過第三方企業承接債務等方式置換逾期貸款76.36億元，有的未按實際及時調整資産質量分類，以掩蓋資産質量問題。

    （三）銀行間債券市場關聯交易輸送利益問題較為突出。審計共發現此類問題11起，涉及非法輸送利益6億多元，主要是一些工作人員利用主管或操作債券交易便利，以銀行間債券市場價格波動為掩護，將其所在機構持有的債券低價賣給指定企業再加價回購，或由指定企業加價轉售，特定關係企業基本是無本套利。

    審計指出問題後，相關監管部門和銀行制定完善制度100多項，已收回違規發放或挪用貸款220.3億元，處理693人次。

    七、國有企業審計情況

    從審計調查53戶中央骨幹企業發展情況看，2008年以來，這些企業競爭力總體上明顯增強，2012年底資産總額達25.47萬億元，營業收入、凈利潤年均增長超過15%，但經營績效在2010年達高點後漸趨回落，凈資産收益率從10.9%回落到6.4%。除受經濟形勢影響外，也反映出國有企業發展相關制度和機制還不健全。

    （一）部分企業投資管理不規範，創新機制尚不完善。目前，對國有企業的考核監管偏重於資産增值和收入利潤等，一些企業盲目跟風投資多晶硅、風電、煤化工等項目，有的片面追求做大，投資管理不夠規範，審計發現45個建設項目未經國家有關部門核準就先行建設，截至2011年底實際完成投資583.37億元。在科技創新上，53戶企業科技投入增長總體滯後於生産經營規模發展，對重大技術攻關和推廣應用的一些激勵措施落實也不到位。

    （二）法人治理結構尚不健全，一些企業會計核算不準確。53戶企業中有21戶未按公司法註冊，仍實行總經理負責制；有45戶內部層級超過4級、最多達11級，子公司不當及違規決策時有發生，此次審計發現1784項重大經濟決策不合規，形成損失及潛在損失45.57億元。一些企業為完成考核指標或少繳稅款等，虛構銷售或成本費用，影響會計核算的準確性，重點抽查的10戶企業2011年收入不實46.65億元、利潤不實36.37億元，還違規發放補貼、購買商業保險等5.57億元。

    對審計指出的問題，相關企業建立健全規章制度684項，補繳稅款和挽回損失11.59億元，並處理了71名責任人員。

    八、審計發現的重大違法違規案件情況

    在審計中，發現並移送重大違法違規問題和經濟犯罪案件線索175起，涉及630多人，有關部門正在依法立案查處。這些案件涉眾性強、利益鏈條長，多為“窩案”、“串案”，呈現出一些新特點：

    （一）有的利用權力設租尋租。審計共發現此類案件21起，主要是在行政審批、工程建設、財政補貼、貸款發放、業務經營等過程中，有的公職人員通過違規插手招投標、協助“公關”甚至直接參與造假等方式，向特定關係企業或親友輸送利益，其中一些企業甚至隨公職人員異地調動而長途遷移。

    （二）有的借助內幕交易或關聯交易侵權牟利。審計共發現此類案件9起，主要是有關人員利用掌握的礦産儲量、上市公司業績、基金投資策略等非公開信息，提前低價買入，等待市場估值高漲後再倒手賣出，從中牟利或向關聯方輸送利益80多億元，參與倒賣探礦權的有關企業及個人實際不具備探礦資質和資金技術實力。

    （三）有的實施方式網絡化。審計發現，一些人員利用網上銀行大規模轉移資金，參與單位達5000余家，起核心組織作用的88戶企業存在明確上下游分工，鉅額資金跨地區多賬戶頻繁劃轉，最終用於非法經營等。此外，由於對第三方支付平臺等監管難度大，有的低俗網站、網絡賭博及“釣魚”詐騙等通常借助其進行資金結算或交易。

    （四）有的侵害公眾利益。審計發現的17起虛開藥品增值稅發票案件涉及金額15億元，有關藥品經銷商在涉嫌偷逃稅款的同時，還利用假發票套取資金用於支付回扣，誘使相關醫院高價購買特定藥品、開大處方。

    對本報告反映的具體審計情況，除財政管理審計情況外，其餘已向社會公告，詳細情況以附件形式印送各位委員。下一步，審計署將繼續做好審計結果公告工作，並認真督促整改。整改的全面情況，國務院將在年底前向全國人大常委會專題報告。

    九、加強財政管理的意見

    當前，我國經濟及財政收入高速增長勢頭放緩，民生等方面剛性支出不斷增長，財政收支矛盾凸顯，潛在風險不容忽視。上述財政管理及預算執行中的問題，很多是長期累積的一些深層次原因造成的，審計近年已多次指出。要從根本上解決，必須切實轉變政府職能和發展方式，健全完善有利於科學發展的體制機制。

    （一）加快推進改革，健全財權與事權相匹配的財政體制。當前重點：一是合理劃分各級政府間事權，目前能明確的事權儘快通過法律法規確定，暫時不能明確事權的也應界定支出責任。二是按稅種的經濟屬性劃分中央與地方收入，充實地方稅體系，保障其履行事權所需的財權。三是制定科學合理的轉移支付分類標準，切實提高一般性轉移支付比重，清理撤銷不屬於中央事權的專項轉移支付，嚴格專項轉移支付設立的審批權限和程序。

    （二）加強制度建設，完善政府預算體系和會計制度。當前重點：一是加快健全統一規範的政府預算體系，將政府收支全面納入預算管理，正稅清費，促進各類預算有機銜接，強化預算約束。二是逐步建立政府財務報告制度，編制包括政府資産負債、現金流量等內容的政府財務報告，全面反映政府的財務狀況和運營績效。三是健全基本支出定員定額和項目支出標準，規範相關預算口徑，加大預算公開力度，提高預算公開質量。

    （三）優化收支結構，增強財政的宏觀調控和公共服務能力。當前重點：一是注重增收節支，厲行勤儉節約，嚴格控制一般性支出和“三公經費”，降低行政成本，提高行政效能。二是突出政府的公共服務和社會管理職能，加快健全以稅收、社會保障、轉移支付為主要手段的收入再分配調節機制，提高公共服務均等化水平。三是強化對地方財政收支的監管，清理規範各級各類財稅優惠，維護統一公平的市場競爭環境。四是加快制定並實施有利於促進主體功能區建設的財稅政策，更好地推動轉型發展。

    （四）提高財政資金使用績效，防範財政風險。當前重點：一是加強財政收支統籌協調和綜合平衡，改進績效管理，增強各項政策的可持續性，更加穩妥地實行積極的財政政策。二是繼續清理財政專戶，逐步將財政資金全面納入國庫統一管理，在保證支付的前提下合理安排國債發行的節奏和規模。三是加強地方政府性債務管理，進一步清理規範融資平臺公司，抓緊建立和完善地方政府性債務規模管理和風險預警機制，實現對地方政府性債務的全口徑管理和動態監控。

    委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，我們一定在以習近平同志為總書記的黨中央領導下，忠實履行法定職責，為推進法治、維護民生、懲治腐敗、推動改革、促進發展、實現偉大的中國夢作出更加積極努力！

    附件：已發佈的單項審計結果公告（另行成冊）

    [本報告涉及的省、自治區、直轄市統稱為省；地級行政轄區統稱為市；縣級行政轄區統稱為縣。]