一、全面改革、理順全國商務行政管理體系，重新明確商務部職能定位
我國商務行政管理目前仍基本沿續計劃經濟時代以來的機構體系，一方面，從上到下層層設立內貿或外經貿行政管理機構或商務行政管理機構，且職能轉變不明顯；另一方面，地方機構設置與模式五花八門，既不利於有效行使管理與服務，也使企業無所適從。隨著我國社會主義市場經濟體制的建立，這種體制在許多地方已成為阻礙市場經濟體制建立和統一大市場建立的主要障礙。在現行各地“塊塊”為主管理的體制下，要真正實行符合 WTO 規則要求的“全國統一外貿政策”和“外貿政策全國統一實施”，也是不可能的。因此，“十一五”期間，對全國商務行政管理體系進行全面、徹底的改革是非常必要的。總的思路：一是商務行政管理實行“條條”垂直管理模式，全國商務政策由商務部統一制定並統一組織實施；二是地方各級政府不再擁有商務行政管理職能，不再設立商務行政管理機構，但可設立地方性商務促進機構；三是擴大商務部在全國各主要城市設立的特別員辦事處職能，按業務規模和地域商務發展需要在全國一些地區增設特派員辦事處。
實行這一新體制，最重要的是要重新規劃、明確商務部的職能。商務部要在繼續行使指導、促進國際經濟合作的職能(包括擬訂國際經濟合作的發展戰略，擬訂並執行多雙邊經貿合作政策：負責多雙邊談判；處理國別經貿關係事務；指導我國駐外經濟商務機構工作；對外援助工作：等等)的基礎上，強化構建市場、促進流通、宏觀調控以及行業管理等三方面職能。
(一)強化構建市場、促進流通的職能
商務部的職責要求商務部負責全國各種商品、貨物和服務業的出口以及在國內的流通與消費，因此，商務部要負責擬訂國內外貿易的發展戰略、方針、政策，起草、制定相關法律、法規、規章、細則；擬訂國內貿易發展規劃，擬訂規範市場運行、流通秩序和打破市場壟斷、地區封鎖的政策，建立健全國內統一大市場；實施進出口商品管理；負責組織協調反傾銷、反補貼等與進出口公平貿易相關的工作。
這一職能與原來職能的最大區別在於，原來的工作對象或服務對象主要是內外貿企業等商務服務企業，現在必須擴大到服務所有各産業的企業上，因為，只要是企業，無論製造業還是服務業企業，都有銷售或者貿易(包括出口)的服務要求。例如，新的《對外貿易法》從今年7月1日起實施後，意味著在商品貿易和服務貿易方面，全國所有的企業乃至開展經營活動的個人，都是商務部的工作對象和服務對象。
市場經濟條件下流通的重要性使“銷售決定生産”成為現實。本屆中央政府組建商務部，就是為了適應這一現實而做出的重要決定。在目前國內統一大市場尚未發育成熟的情況下，無論是工業、農業還是服務業，在銷售與市場流通方面的問題和所需要的促進服務與管理工作都是大量存在的，對商務部的這方面的職能要求也更加緊迫。要推動“內外貿一體化”，落實到底是要體現在搞活市場，服務所有産業，保障公平貿易，促進出口、促進銷售、促進消費、促進所有企業的流通發展上。
(二)強化宏觀經濟管理職能，通過制定對外貿易政策、國際投資政策和流通政策調控國內市場
宏觀經濟管理的手段中，除了金融、財政、稅收等政策外，內外貿易政策和國際投資政策通常也是很重要的政策手段。按照職能分工，商務部有責任搞好市場運行和商品供求狀況監測，負責組織實施重要商品的市場調控，實施進出口商品管理：要負責“宏觀指導全國外商投資工作”，擬訂境外投資的管理辦法和具體政策，並實施相關管理。這些都是實施宏觀經濟管理的重要手段。履行這一職能，對商務部的工作必然要提出全新的要求：
一是在工作目標上，要圍繞商務發展目標，及時提出與商務發展密切相關的資金政策、信貸政策、外匯政策、稅收政策、關稅政策。通過建立宏觀調控機制，對商品市場、勞動力市場、資本市場、貨幣市場、外匯市場等市場的供求與市場價格産生影響，改變市場信號，使微觀經濟主體的經濟利益發生變化，從而促使其調整其行為，使貿易和投資總量發生變化，維持商務活動長期穩定的發展。
二是在作用機制上，主要通過實施相關産業和區域政策對投資、貿易等商務活動進行積極干預。通過面向具體行業和區域的促進措施，協調一定範圍內市場主體的貿易和投資行為，使宏觀商務促進政策對企業行為的影響途徑具有全方位；通過滲入到經濟機體內部的政策，在深層次上影響企業對貿易和投資活動的決策；通過制定政策引導微觀市場主體的行為，例如引導居民消費水平和企業投資觀念的提升，促進企業貿易和投資活動持續健康地發展；通過改善微觀經濟單位主要是中小企業的外部環境，強化企業開展貿易和投資的動力機制和能力；通過增加具體行業市場信息的供應量，減輕信息不對稱給經濟效率帶來的危害；通過減少流通領域交易成本，促進市場交易；通過實施促進競爭的政策，解決具體行業的壟斷問題，以促進形成有效競爭的行業市場結構，促進企業和産業經濟效率的提高。
三是在對外貿易發展的綜合評估方面，要建立一套新型的綜合統計與評價指標體系，以科學合理有效反映外貿進出口績效以及對國民經濟的貢獻，有效監控其對社會和生態發展影響，推動各級政府從重行政管理、重增長指標轉向重公共服務、重綜合效益轉變。要研究制定可操作的分析方法，利用現有公共數據，提煉製定出可評估比較的量化指標，如進出口統計、進出口價格指數、稅收額度、就業人數、自有品牌抽樣調查統計、自有專利抽樣調查統計、企業國際競爭力指數等，用於經常性分析評估轉變外貿增長方式的效果。各省市要根據本地區實際情況建立反映本地區外貿進出口績效、貢獻和影響的指標體系。
（三）行使商務服務業(或流通服務業)行業管理的職能
從産業的角度來看，無論對外貿易行業還是國內貿易行業，都屬於服務業或第三産業範疇。服務業是我國相對落後和需要重點發展的領域，我國要實現“三步走”戰略目標和可持續發展，未來 GDP 的增長、就業的擴大和稅收的增加，相當程度上要靠服務業，服務業需要有一個大的發展。
WTO 把服務業分為 12 大類 142 個小類，國家統計局則把第二産業分為 15 個門類、上百個中類。商務部目前所主管或應由商務部主管的服務業，按前者的分類涉及商業性服務、銷售服務、健康及社會服務、居民服務及其他服務共 5 個大類 60 多個小類：按後者的分類涉及 7 個門類、40 多個中類。從具體類別上看，佔了將近 40%；如從 GDP、從業人員數和稅收貢獻分析，所佔比重可能還要更高。
商務部所主管的服務業主要是與商務直接相關的服務，這些服務業可以統稱為“商務服務業”。鋻於上述服務業特別是一些新興的服務業需要大力發展，需要有明確的政府主管，需要政府從行業發展的角度實施管理，因此，商務部應該是商務服務業的行業主管部門。
二、構建全新的商務促進體制
我國政府的四大職能中，公共服務職能是最需要加強的。“十一五”期間的商務行政管理體制改革，同樣要把提供公共服務或者説商務促進作為最主要內容，並且，首先從體制上加以理順。
根據公共經濟學理論，在市場經濟中，公共部門(主要是政府)可以通過對經濟的干預，促進資源配置效率的提高，促進生産效率的提高，促進技術創新和積累的增長，以彌補市場的缺陷，從而更充分發揮市場在經濟活動中的作用，提高經濟效率，增進社會福利。因此政府實行商務促進是經濟發展中必不可少的，但它與政府直接舉辦企業等傳統介入經濟的做法有很大不同，也與計劃經濟中的分配或指令有著本質的不同：一是政府主要是通過為目標企業群體或其他市場主體的發展創造良好的宏觀政策環境或提供直接的發展服務來達到促進經濟發展的目的，而不是直接干預企業的經營活動；二是“促進”是建立在市場經濟和自由企業制度的基礎上的，必須尊重基本市場經濟規律，包括商品交換中的價值規律，供求均衡中的供求規律，競爭發展中的競爭規則等。
從美國、日本等發達國家的實踐看，其政府商務職能部特別是地方政府部門實際上更多的是履行商務促進的職能，因為在一個比較成熟穩定的市場經濟體制下，涉及商務發展的宏觀經濟政策與法律一般都是由少數中央宏觀經濟部門如財政、稅收與貨幣政策部門來制定的，而且這種宏觀政策與法規不需要也不宜頻繁進行調整，而市場管理則主要由專門的市場監管部門來執行。因此，政府商務經濟部門特別是地方政府經濟部門更多的是為企業提供一些促進性的公共服務。例如，美國商務部所屬的機構有相當一部分從事的就是這種服務，美國各州的商務部門開展的基本上也是促進性的工作。
目前我國的商務促進工作，主要的是出口促進和投資(招商引資)的促進，都在體制上存在著許多有待理順的問題。以對外貿易促進為例，我國目前表面上看從事貿易促進的機構不少，商務部及所屬貿易發展局等事業機構、各級外經貿管理部門、貿促系統以及進出口商會、協會都在開展貿易促進工作，但其各自的分工和職能定位是不明確甚至是交叉、混亂的。這一方面使貿易促進工作不容易落實到位，另一方面又造成資源浪費。最典型的是，由於中國貿促會的領導體制未理順，使其所從事的貿易促進未能與商務部的工作形成有機配合。再如，隨著外貿管理體制的改革，目前地方外經貿部門的管理職能已經大大弱化，更多地轉向貿易促進服務，因而與地方貿促分會也存在著大量的職能重疊。
所謂“全新的商務促進體制”，是指為彌補市場缺陷，由具有商務活動促進職能和促進能力的官方或非官方機構依照法律、法規對投資貿易等商務活動加以推動、支持、激勵的一種制度安排。也就是説，商務促進體制是國家為了實現對商務活動的有效促進而設置的一整套管理組織與促進機構，是這些組織和機構的職能及其內部各個層次、各個環節之間責、權、利的劃分，以及為適應商務促進發展需要而建立的各種制度和管理方法的總和。其基本框架是：
(一)商務促進體制中的主體定位及其體制關係明確
新的商務促進體制中，應明確以下基本關係：商務促進機構的性質、機構設置和職能配套；官方商務促進機構與非官方商務促進機構的關係；中央與地方商務促進機構的權責劃分及商務促進機構內部各部門之間的權責劃分與相互關係；商務促進職能的實現方式和手段，即實施商務促進服務並對商務活動實行監督的制度等。
(二)以商務促進為主要內容的公共服務成為各級商務行政管理機構的主要工作職能
各級政府商務行政主管部門特別是地方商務行政主管部門把工作的重點更多地放到為企業提供商務促進服務上，一方面，努力創造和維護便利、公平的商務運行環境，另一方面，在貿易、投資導向和規範、信息等方面為企業商務活動提供強有力的公共服務。通過對商務活動的積極促進，彌補市場的缺陷，提高商務經濟效率。
(三)商務促進的主體多元化
既包括政府商務行政管理部門、官方的商務促進機構，也包括半官方和民間的商務促進機構：既有全國性商務促進機構，也有地方性商務促進機構：既有在國內服務的商務促進機構，也有在國內的商務促進機構。
（四）中央政府商務行政部門（商務部）主要實施宏觀促進
更多地通過建立科學的商務宏觀調控機制，與相關綜合經濟部門共同運用貨幣政策、財政、稅收、匯率政策等經濟手段，在宏觀層面改變商務運行環境，改善企業的外部環境，提高商務活動的質量與水平。也就是要將著力點放到創造和維護便利、公平的商務運行環境，促進商務事業可持續發展上來。
（五）地方政府商務促進的服務定位更加明確
地方商務促進部門重點發揮以下公共服務功能：一是導向服務，也就是地方政府可以通過制定地區商務發展戰略和貿易政策，對本地區商務總體運行以及企業開展商務活動起到導向和推動作用。二是信息服務，對外貿易等商務活動的特殊性和複雜性決定了企業在信息收集與處理方面時常會遇到一些困難和障礙，而政府部門特別是現行體制下我國政府部門在這方面有著得天獨厚的優勢。三是商機服務，地方政府可以通過政府間的各種活動為企業創造和催化商機，為企業開展商務業務提供更好的市場環境。四是融資服務，在日趨激烈的國際市場競爭中，是否給予企業貿易融資支持以及融資條件優惠與否已成為影響企業競爭力的一項重要因素。
(六)促進方法以市場化手段為主
從世界各國的情況看，商務促進體系的有效運轉是要以市場機制為基礎的，政府有效的商務促進服務在許多方面都應通過各種仲介組織或服務機構加以實施。在新的商務促進體制下，企業是政府的“客戶”，政府一切促進政策的出發點都是為了“客戶”，都要受“客戶意識”的強烈推動。
三、推進政府商務行政管理職責、機構和編制的科學化、規範化、法制化，進一步加快政府工作方式轉變
（一）按照“行為規範、運轉協調、公正透明、謙潔高效”的要求，完善機構設置與分工
要進一步理順商務部與國家發改委、工商管理部門、技術監督管理部門的職能分工，著力解決當前商務工作中矛盾比較突出的職責交叉問題。
（二）要實現商務行政管理職能的規範化和法制化管理
一方面，要通過建立法規體系來規範企業商務行為，維護有序的市場環境，要強化制訂外資、進出口、公平貿易、産業保護等方面的法規，加快國內流通業、規範市場秩序、對外投資、仲介組織建設等領域的立法進程。另一方面，要通過立法，明確對決策的民主性、科學性和透明度的程序要求，推進政務公開，加強電子政務建設，提高依法行政、民主行政能力和行政管理效率。
(三)要通過職能轉變明確商務行政管理主要是要強化導向和規範服務
因此在工作方式上，要加快從“以行政手段抓增長”向“以制度建設促發展”轉變；從“以管理為主”向“以促進和服務為主”轉變，也就是政府主要通過制定商務發展戰略和商務促進政策，對全國商務總體運行以及企業開展商務活動起到導向和推動作用。
四、改革的步驟
實行上述改革，需要進行週密論證和廣泛聽取各方面意見後，視條件成熟與否和改革配套情況，逐步進行。“十一五”期間的改革，建議按以下三個步驟展開：
步驟一：2006 年內對商務部的職能和內設機構進行一次大的調整、完善
相對於履行上述四大職能的需要，商務部內設機構設置目前主要存在以下問題：一是內外貿管理未能有機整合；二是對市場與宏觀經濟的監控管理較弱，缺乏能統合統籌商務部各項職能特別是監控商務宏觀形勢，能及時從宏觀經濟角度向國務院提出宏觀調控建議的綜合業務司；三是面向全社會特別是中小企業的流通商務服務缺失；四是未設立統一管理各項商務服務業的機構，新興服務業管理職能沒得到體現；五是缺乏管理服務貿易出口的機構，服務貿易的管理與促進工作薄弱；六是實施進出口商品管理與促進的司局設置與職責分工有所重復。
因此，建議針對上述問題做出調整。調整的原則，一是要有利於體現和實現新職能，二是要有利於提高行政效率，三是要有足夠的前瞻性，適應下一步改革對商務部職能的新要求。
步驟二：2007 年對“條條”管理以及進一步理順與工商管理部門、技術監督管理部門以及中國貿促會關係的可行性及具體方案進行充分調研、論證
1、實行“條條”管理體制的調研、論證
從美國、日本、英國、德國等國家的情況看，對國內外貿易、國際經濟與國際投資的行政管理，包括政策、法規制定以及行政協調管理與服務，都是由中央或聯邦一級來執行的。我國由於實行分級管理，地方政府的權限仍很大，是各地出口和招商引資過度競爭的重要原因；國內統一大市場遲遲未能發育成熟，也與此相關。近年來，地方外經貿部門有許多政策和權限已經被上收，地方外經貿管理部門、商務部門更多地是從事投資貿易促進的工作，而這又與中國貿促會地方分支機構的職能出現重疊。加上目前在全國主要地區，商務部均派有特派員辦事機構，因此，對商務管理自上而下地實行“條條”管理，應該是水到渠成的事。但是究竟利弊如何、如何實施，需在國內外進行充分調查與論證。
2、與工商管理部門、技術監督管理部門、中國貿促會的關係調整
商務部的職能目前與其他部委出現交叉且需要調整的主要有三方面：一是在政策制定方面，與國家發改委的關係需要調整；二是在國內市場管理上，與工商管理部門和技術監督部門的關係需要調整；三是在對外貿易促進上，與中國貿促會的關係需要調整。根據“十一五”期間國家整體改革思路與步驟，與國家發改委間的職能調整尚需一些時間，但與其他方面的調整則應在本屆政府換屆、新一輪政府機構改革時就提上議事日程。
關於與工商管理部門和技術監督部門的關係調整，無論從加強國內市場流通管理、構建統一大市場的需要，從整頓、規範市場秩序的需要，還是從促進內外貿一體化發展的需要出發，都有進一步理順的必要。比較理想的體制，應該是在商務部的統一領導、協調下，重新確定各自的職責與分工。商務部主要負責制定市場管理政策與法規，工商管理部門、技術監督部門主要負責具體執行。
關於與中國貿促會的關係調整。中國貿促會(中國國際貿易促進委員會)自成立以來一直是中央政府的對外貿易促進“委員會”，並不是一個社會團體或行業協會組織，更不是一個商會，而是一個經費由中央財政撥付、人員參照國家公務員管理的政府機構，曾長期在原對外貿易部領導下開展工作，原來兩者的關係是比較順的。中國貿促會獨立出來以後既理不順與外經貿管理部門的工作關係，又使自己的職能定位模糊不清，不利於自身的發展。根據其機構性質與職能定位，參照世界各國的普遍做法，中國貿促會應該“歸位”成為商務部領導下的、有明確法律地位和職能的、人財物相對獨立的“獨立機構”(類似于美國貿易與發展署、英國國際貿易署、日本貿易振興會、大韓貿易振興公社、香港貿發局)，承擔商務部職能轉變後所轉移出來的大量事務性、促進性工作，才能真正發揮作用。從長遠看，隨著市場經濟體制的建立完善和外貿政策的集中統一，今後地方政府在外經貿管理方面的職能將會越來越弱化，單獨保留外經貿管理部門的必要性越來越小，而經貿促進的工作則是加強的趨勢。
步驟三：2008 年在新一屆政府機構改革時推出整體改革方案並在試點的基礎上逐步推開各項改革措施
改革過程中還要注意做好各方面的配套，特別是要積極推動進出口商會和各類流通領域同業商協會的改革，建立起機制完善、協調有效的商協會體系，充分發揮同業商協會組織在協調企業行為、規範市場秩序、加強對外交涉、維護企業權益、加強信息服務等方面的職能。與此同時，行業協會等仲介機構需要在政府的支持下向企業提供商務促進服務。政府主要應支持行業協會在以下兩方面發揮的作用：一是規範行業內企業的商業行為，創造公平、有序的競爭環境。二是為行業內企業提供國際商務促進服務。例如，行業協會可以幫助企業開展同世界各國經貿界的聯絡，特別是發展同對口商會、工商會、其他經貿團體以及有關國際組織的聯絡和合作，為企業提供各種促進經貿發展的信息等服務。
與此同時，要積極培育和發展信息諮詢、物流代理、國際認證、爭端解決等專業化社會仲介服務組織。推動進出口商會和各類流通協會的體制改革，建立起機制完善、協調有效的商會協會體系，充分發揮仲介組織在協調企業行為、規範市場秩序、加強對外交涉、維護企業權益、加強信息服務等方面的職能。
作者：沈丹陽 博士（商務部 研究院 副院長）
選自《關於新時期商務工作的若干思考》上冊
