2005年是貫徹落實科學發展觀、保持經濟社會良好健康發展態勢的關鍵一年，也是國務院全面推進依法行政，加快建設法治政府的重要一年。回顧這一年，國務院的法制工作同其他工作一樣，取得了可喜的成績。

　　一、全面貫徹科學發展觀和構建和諧社會的要求，認真做好政府立法工作

　　2005年，國務院的立法工作緊緊圍繞全面建設小康社會的奮鬥目標，按照科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求，在繼續加強經濟調節、市場監管方面的立法的同時，高度重視社會管理、公共服務方面的立法，特別是維護公眾身體健康和生命財産安全、完善勞動法律制度、促進經濟社會全面協調可持續發展等方面的立法。同時，按照《全面推進依法行政實施綱要》提出的制度建設的基本要求，在政府立法工作中遵循並反映經濟社會發展規律，建立健全專家諮詢論證制度，拓寬公眾有序參與政府立法的渠道，不斷提高政府立法工作質量。國務院全年共向全國人大常委會提交法律議案7件，制定行政法規22件。

　　———以人為本，高度重視生産安全、食品安全、藥品安全、産品質量安全等保障廣大人民群眾身體健康和生命財産安全的制度建設。煤礦安全生産工作始終牽動著黨中央和國務院領導同志的心。為了把預防煤礦生産安全事故進一步納入法制化軌道，及時發現並排除煤礦安全生産隱患，落實煤礦安全生産責任，保障職工生命安全和煤礦安全生産，9月3日，國務院及時制定了《國務院關於預防煤礦生産安全事故的特別規定》。特別規定對預防煤礦生産安全事故實行更加嚴格的制度和措施，明確列舉了“超能力、超強度或者超定員組織生産”等15項重大隱患，規定有其中一項隱患的煤礦都必須立即停産、排除隱患，從源頭上預防生産安全事故的發生。特別規定的公佈實施充分體現了國務院對人民群眾生命安全的高度負責和全力遏制煤礦生産安全事故的堅定決心。

　　高度重視依法防控高致病性禽流感工作。今年11月16日，溫家寶總理主持召開了國務院第113次常務會議，審議並原則通過了《重大動物疫情應急條例》。兩天后，該條例公佈施行。條例對重大動物疫情的應急準備，疫情監測、報告和公佈，應急處理等作出明確規定。條例的公佈施行，對於建立信息暢通、反應快捷、指揮有力、控制有效的疫情快速反應機制，依法保障養殖業生産安全，保護公眾身體健康與生命安全，維護正常的社會秩序具有十分重要的意義。

　　為了加強對疫苗流通和預防接種的管理，預防、控制傳染病的發生、流行，保障人體健康和公共衛生，今年3月24日，國務院制定了《疫苗流通和預防接種管理條例》。8月3日，國務院制定了《麻醉藥品和精神藥品管理條例》，依法加強對麻醉藥品和精神藥品的管理，保證麻醉藥品和精神藥品的合法、安全、合理使用，防止流入非法渠道。

　　農産品質量安全直接影響到廣大人民群眾的身體健康，也關係到實現農民增收和農業可持續發展等重大問題。今年6月15日，溫家寶總理主持召開國務院常務會議討論通過了《中華人民共和國農産品質量安全法（草案）》，並決定提請全國人大常委會審議。為了加強對重要工業産品的質量安全管理，保障人體健康和公共安全，7月9日，國務院制定了《中華人民共和國工業産品生産許可證管理條例》，明確規定對於生産直接關係人體健康的加工食品、可能危及人身財産安全的産品、關係金融安全和通訊質量安全的産品、保障勞動安全的産品、影響生産安全和公共安全的産品等，實行生産許可證制度。

　　———認真落實科學發展觀，高度重視促進民族區域自治地區加快發展、保護勞動者合法權益、維護婦女權益、促進教育文化等社會事業全面發展的制度建設。為了幫助民族自治地方加快經濟社會發展，促進各民族共同繁榮，今年5月19日，國務院制定了《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》，對支持和幫助民族自治地方加強基礎設施建設，加大對民族自治地方財政轉移支付力度，幫助民族自治地方發展教育、科技、文化、衛生、體育等事業，積極培養使用民族自治地方各級各類人才等，作出了明確規定。若干規定的頒布實施是貫徹民族區域自治法的重大舉措，對於民族自治地方利用好政策優勢，促進民族自治地方的經濟社會協調發展具有重要意義。

　　勞動合同是確定用人單位和勞動者之間勞動關係、保障勞動者合法權益的重要依據。為了進一步健全與社會主義市場經濟體制相適應的勞動用工制度，促進勞動關係的和諧穩定，保障勞動者的合法權益，10月28日，溫家寶總理主持召開國務院常務會議討論通過了《中華人民共和國勞動合同法（草案）》，並決定提請全國人大常委會審議。

　　為了進一步保障婦女的合法權益，實現男女平等，6月1日，溫家寶總理主持召開國務院常務會議討論通過了《中華人民共和國婦女權益保障法修正案（草案）》，並決定提請全國人大常委會審議。

　　為了促進教育文化等各項社會事業全面發展，國務院於今年7月7日制定了《營業性演出管理條例》，針對演出市場管理不規範、存在安全隱患等諸多問題，對營業性演出經營主體的設立、營業性演出規範以及各級政府管理部門的監督管理職責等作了明確規定。

　　———高度重視構建和諧社會、正確處理新形勢下的人民內部矛盾的制度建設。為了既充分保障公民的建議權和申訴權等合法權益，又要建立良好信訪秩序、確保社會穩定，國務院對《信訪條例》進行了重要修改。1月10日，溫家寶總理簽署第431號國務院令公佈了新修訂的《信訪條例》。社會各界對新修訂的《信訪條例》給予了高度評價，認為該條例對暢通信訪渠道、維護信訪秩序提供了有力保障，對於及時化解社會矛盾、維護社會穩定、構建社會主義和諧社會意義重大。

　　———適應完善社會主義市場經濟體制的需要，高度重視加強和改善宏觀調控、規範市場經濟秩序方面的制度建設。今年7月26日，國務院召開第100次常務會議討論通過了《中華人民共和國個人所得稅法修正案（草案）》，決定將草案提請全國人大常委會審議。10月27日，第十屆全國人大常委會第十八次會議審議通過了《關於修改〈中華人民共和國個人所得稅法〉的決定》，將工資、薪金所得的減除費用標準由現行的800元調整到1600元，同時對高收入者實行自行申報制度，強化稅收徵管。根據新修訂的個人所得稅法，今年12月19日，國務院及時制定了《國務院關於修改〈中華人民共和國個人所得稅法實施條例〉的決定》。

　　為了進一步規範電力監管行為，完善電力監管制度，在總結電力體制改革經驗的基礎上，國務院於今年2月15日制定了《電力監管條例》，標誌著電力監管步入了依法監管的新階段。

　　8月23日，國務院同時發佈了兩個涉及直銷業的行政法規：《禁止傳銷條例》和《直銷管理條例》。這兩部規範直銷業的重要行政法規，對傳銷和直銷作出了明確界定，“直銷”方式得到進一步規範，帶有欺詐性質的“傳銷”被依法禁止。這一破一立的兩個條例已分別於今年的11月1日和12月1日起施行。

　　二、高度重視法律、行政法規貫徹實施的宣傳和組織推動工作

　　法的生命在於實施。國務院在認真做好政府立法工作的同時，高度重視法律、行政法規貫徹實施的宣傳和組織推動工作。

　　———帶頭學習公務員法，加強政府自身建設。國務院在總結《國家公務員暫行條例》實施經驗的基礎上，提請全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國公務員法》。公務員法發佈之後，國務院舉辦了有各部門主要負責同志參加的學習講座，帶頭學習公務員法，溫家寶總理親自主持講座並作了重要講話，對各級政府特別是領導幹部學習、宣傳、貫徹實施公務員法，加強政府自身建設，提高依法行政能力和水平，提出了明確具體的要求。

　　———扎紮實實貫徹行政許可法，促進政府職能轉變和管理方式創新。行政許可法實施一年多來，在國務院統一部署下，國務院各部門、各級地方政府對行政許可項目、依據、實施主體進行了全面清理：共清理行政許可項目25797項，取消8666項，調整1841項；清理行政許可依據25554件，廢止3981件，修改2493件；清理行政許可實施主體2389個，保留1932個，取消302個，調整71個。通過行政許可法的貫徹實施工作，不僅減少了一大批行政許可和非許可審批項目，簡化了辦事程序，同時進一步完善了行政許可法的配套措施。許多部門和地方全面推行了行政許可集中辦理制度，制定了行政許可聽證辦法，明確了聽證程序，建立了通過招標、拍賣、考試考核等公平競爭方式作出行政許可決定的制度。

　　———認真安排部署新修訂的公司法、證券法的貫徹實施工作。全國人大常委會根據形勢發展的需要，於今年10月27日對公司法、證券法作了重大修改。貫徹實施好這兩部新修訂的法律，對進一步完善現代企業制度和保障資本市場的健康發展具有重大意義。國務院高度重視這兩部法律的貫徹實施。在調查研究的基礎上，國務院辦公廳專門下發了《關於做好貫徹實施〈中華人民共和國公司法〉和〈中華人民共和國證券法〉有關工作的通知》，要求各地區、各部門高度重視，切實抓好有關實施準備工作，並要求國務院有關部門迅速研究起草公司法和證券法的相關配套法規、規章。12月18日，國務院制定了《國務院關於修改〈中華人民共和國公司登記管理條例〉的決定》，與新修訂的公司法同步實施。

　　———進一步加強對行政法規的宣傳力度。為了使全社會和信訪群眾準確理解新修訂的《信訪條例》的立法精神，國務院要求加強對條例的學習、宣傳和貫徹工作。1月17日，國務院法制辦公室、國家信訪局負責人就《信訪條例》的有關問題回答了新華社記者的提問，並迅速組織編寫了條例的釋義、輔導讀本、問答等通俗易懂的宣傳手冊。2月26日至3月1日，中組部、國務院法制辦公室、國家行政學院和國家信訪局聯合舉辦了省部級幹部參加的“《信訪條例》專題研討班”。各級行政機關隨即迅速掀起了學習宣傳《信訪條例》的高潮。5月1日，《信訪條例》正式施行後，各級行政機關按照構建和諧社會的要求，認真貫徹《信訪條例》，暢通信訪群眾反映問題的渠道，積極處理信訪問題，如全國公安系統開展了公安機關負責人大接訪活動。為了貫徹落實胡錦濤總書記關於檢查總結《信訪條例》貫徹實施情況的重要批示精神，11月中旬開始，國家信訪局會同有關部門進行了“《信訪條例》貫徹落實情況大檢查”。《信訪條例》實施7個月以來，有不少群眾來信讚揚各地各部門轉變作風，對人民群眾反映的問題及時處理，為群眾排憂解難。

　　《國務院關於預防煤礦生産安全事故的特別規定》公佈施行後，國務院要求國務院法制辦公室、國家安全生産監督管理總局等有關部門立即組織編寫條文釋義和煤礦職工安全手冊範本，組織小規模宣講團到各地進行宣講，以推動特別規定得到切實有效的實施。

　　《重大動物疫情應急條例》公佈後，根據國務院的要求，國務院法制辦公室、農業部于11月21日聯合召開了《重大動物疫情應急條例》新聞發佈會，就條例制定的背景、主要制度設計等回答了中外記者的提問。11月22日，國務院專門召開了“學習貫徹《重大動物疫情應急條例》座談會”，回良玉副總理等國務院領導同志參加會議並作了重要講話，要求各地區、各部門認真學習、廣泛宣傳、全面貫徹《重大動物疫情應急條例》，依法加強高致病性禽流感等重大動物疫情的防控工作。

　　三、以貫徹《全面推進依法行政實施綱要》為重點，加強政府自身建設，全面推進依法行政

　　國務院在2005年的工作要點中強調指出，“全面實施《全面推進依法行政實施綱要》，加快建設法治政府”，並對2005年貫徹《綱要》應取得的進展和責任部門提出了明確要求。

　　按照國務院的要求，中宣部、國務院法制辦公室于3月29日召開了“貫徹落實《全面推進依法行政實施綱要》座談會”，對一年來國務院部門和地方政府貫徹實施《綱要》的情況進行了座談交流。7月9日，作為貫徹落實《綱要》的一項重要舉措，國務院辦公廳就推行行政執法責任制，印發了《國務院辦公廳關於推行行政執法責任制的若干意見》，要求各地區、各部門依法界定執法職責，包括梳理執法依據、分解執法職權、確定執法責任，建立健全行政執法評議考核機制，對有違法或者不當行為的行政執法部門或執法人員依法追究法律責任。8月11日至12日，經國務院領導批准，國務院法制辦公室召開全國法制辦主任法規司司長會議，總結交流了各地方、各部門貫徹實施《綱要》的情況和初步經驗，分析了存在的主要問題，研究部署了下一步的工作。國務院有關領導同志親自到會並作了重要講話，對進一步貫徹實施《綱要》提出了明確要求。

　　各地方、各部門高度重視、認真部署《綱要》的貫徹實施工作。截至目前，全國已有24個省、自治區、直轄市和40個國務院部門成立了全面推進依法行政工作領導小組，25個省、自治區、直轄市和36個國務院部門制定了貫徹《綱要》的實施意見，29個省、自治區、直轄市和28個國務院部門對本地區、本部門落實《綱要》情況進行了專項檢查，並逐步建立了定期報告推進依法行政工作情況的制度。各地各部門共組織舉辦各類培訓班1267期，培訓人員252542人。《綱要》貫徹實施一年多來，依法行政工作取得重要進展。

　　———建立健全科學民主決策機制，促進行政決策的科學化、民主化、制度化。改革和完善行政決策機制，是社會主義政治建設的重要任務，也是全面提高政府行政管理能力和水平的重要環節。今年2月，國務院首次將修訂後的《國務院工作規則》主要內容向社會公佈，社會各界高度關注。其中，最引人注目的就是“實行科學民主決策”部分。《國務院工作規則》強調，國務院及各部門要完善群眾參與、專家諮詢和政府決策相結合的決策機制，健全重大決策的規則和程序，實行依法決策、科學決策和民主決策。隨後，各省級政府、國務院各部門都修改了工作規則，其中25個省級政府、40個國務院部門還制定了提高行政決策科學化、民主化的具體規定。各地還積極探索建立行政首長問責制，完善行政決策機制。

　　———大力推進政務公開，促進政府職能轉變和行政管理方式創新。各級政府、各部門認真落實《綱要》精神，大力推進政務公開，建立新聞發言人制度，建立和完善政府網站，及時向社會公佈各種信息，保障公民知情權，不斷增強政府工作的透明度。以貫徹實施行政許可法為契機，推動政府職能轉變和行政管理方式創新。行政許可法貫徹實施一年來，全國縣級以上地方政府已建立了3300多個“行政許可服務中心”或“行政辦事大廳”。人民群眾的評價是，審批事項少了、一個窗口對外的行政許可服務中心多了，跑腿少了、行政機關的辦事效率提高了。

　　———政府立法工作機制不斷創新，制度建設質量進一步提高。今年，國務院、國務院各部門和依法享有規章制定權的地方政府普遍採取深入調查研究，召開論證會、聽證會，向社會公佈法規、規章草案等方式，廣泛徵求社會各方面對政府立法工作的意見，增加政府立法工作的透明度和公眾參與程度，制度建設質量進一步提高。據初步統計，《綱要》公佈後，省級政府和國務院部門共組織立法聽證會74次、論證會827次，對496件規章草案向社會公開徵求意見；11個省級政府、10個國務院部門開展了立法成本效益分析工作；10個省級政府和11個國務院部門開展了法規規章實施情況的後期評估工作。

　　———大力推進行政執法體制改革，規範行政執法主體和行政執法行為，進一步提高行政執法水平。《綱要》頒布以來，全國已有29個省、自治區、直轄市開展了行政執法大檢查，一些社會反映突出的執法問題得到初步解決；17個省、自治區、直轄市開展了行政執法案卷評查工作，共檢查案卷157040件，對發現的問題及時進行了糾正。繼續開展了相對集中行政處罰權和綜合執法試點工作，除經國務院批准的82個相對集中行政處罰權試點城市外，24個省級政府又根據國務院授權批准了226個市、縣、區開展相對集中行政處罰權工作。

　　———積極探索預防和化解社會矛盾的新路子，促進了社會矛盾和爭議處理的制度化、規範化。各地各部門積極研究建立預防和化解社會矛盾的新路子，制定有關規定114件，建立了案件處理情況週報、辦理結果反饋等制度，規範了化解社會矛盾的機制，推進了矛盾糾紛調處工作的制度化和規範化。

　　———進一步完善了行政監督制度，強化了對行政行為的監督。國務院嚴格履行行政復議職責，全年共收到各類行政復議申請567件，目前已辦結351件。各地方、各部門不斷探索提高行政復議質量的新方法，如探索建立行政復議工作人員資格制度、行政復議聽證制度、案卷公開查閱制度和行政復議簡易程序制度，開發行政復議網上申請系統等。國務院加大法規、規章備案審查力度，全年共對1561件向國務院報送備案的地方性法規、規章進行了審查，對符合《法規規章備案條例》規定的1542件法規、規章進行了備案登記。國務院法制辦公室、商務部組織清理了涉及地區封鎖的有關規定，共審核文件432841件，對含有地區封鎖內容的文件306件依法進行了修改或廢止。各地方普遍加強對規範性文件的監督力度，初步建立了地方四級政府、三級監督的備案監督體制，有效地維護了社會主義法制的統一，保證法律、法規的貫徹實施。