《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》系列解讀之一

    新華社北京９月１０日電(新華社記者)

如何正確認識當前的土地管理工作形勢？

    黨中央、國務院高度重視土地管理工作。黨的十六屆五中全會關於“十一五”規劃的建議、國民經濟和社會發展“十一五”規劃綱要，都對加強土地管理工作提出了明確要求。中央把國土資源部門作為宏觀管理部門，強調要積極運用土地政策參與宏觀調控，管住管好“地根”，並作出了改革省以下國土資源管理體制的重大決策。國務院在部署開展土地市場治理整頓的基礎上，于２００４年１０月作出了《關於深化改革嚴格土地管理的決定》，今年又下發了《關於建立國家土地督察制度有關問題的通知》。針對當前經濟運行和土地管理中存在的突出矛盾和問題，國務院專門召開會議，研究加強土地調控工作，最近下發了《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》，以下簡稱《通知》）。《通知》是新時期加強土地管理和調控工作的又一個重要文件，為土地管理工作進一步指明了方向。

    近年來，在黨中央、國務院的正確領導下，在有關部門和地方黨委、政府的大力支持下，國土資源系統堅持以科學發展觀為統領，按照“保護資源、保障發展、維護權益、服務社會”的總體思路，堅持“依法依規、從嚴從緊、有保有壓、節約集約”的基本原則，土地管理各項工作取得了顯著成效。運用土地政策積極參與宏觀調控，促進了國民經濟平穩較快發展；強化土地規劃計劃管理，耕地保護特別是基本農田保護工作取得了新的成效；重視解決農村徵地中的突出問題，有效維護了群眾的合法權益；深化土地有償使用制度改革，市場配置資源的基礎性作用進一步發揮；大力推進節約集約用地，土地利用水平得到提高；全面推進依法行政，治理整頓土地市場成效明顯；實施“金土工程”和“科技興地”戰略，基礎業務建設進一步加強；深入開展“完善體制、提高素質”活動，深化國土資源管理體制改革，幹部隊伍素質得到提升。國土資源管理工作的形勢很好，國土資源部門面臨新的發展機遇。

    但我們也清醒地看到，在前進的道路上還有不少困難和問題，並且土地管理面臨的矛盾和問題，具有長期性、艱巨性和複雜性。當前，在宏觀層面表現突出的許多現實問題，如固定資産投資增長過快，經濟增長中的資源過度消耗等問題，正在給整個經濟社會發展帶來深刻影響。就土地管理工作而言，中央提出的嚴而又嚴的土地管理制度還沒有得到真正落實，土地在宏觀調控中的“閘門”作用在一些地方未能充分發揮。治理整頓取得的成效還是初步的、階段性的。建設用地過度擴張的動因依然存在，違法違規用地、濫佔耕地的現象今年又凸現出來。具體表現在：一是一些地方違法用地嚴重，在規劃計劃之外擴大建設用地規模。主要方式是“以租代徵”或以“農村集體土地流轉”為名，擅自將農用地轉為建設用地，影響了調控的實際效果。二是，競相壓低地價甚至以零地價出讓工業用地，造成工業用地過度擴張、重復建設，影響了區域協調發展。三是，保證被徵地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障的原則，在有些地方未能有效落實，加上土地出讓收支不夠透明，使用不盡合理，影響了社會穩定。四是，土地執法難的問題仍然比較突出，“因公”違法調查難、處理難、處理人更難的局面沒有明顯改觀，影響了土地法律法規的有效實施。

    産生上述問題的原因是多方面的，有認識不到位的問題，有機制不健全、執法不嚴格的問題，但最主要的還是利益驅動的結果，歸根結底是科學發展觀還沒有得到真正貫徹落實。對土地管理工作，我們必須要有清醒的認識，既要看到成就，認清越來越好的形勢，進一步堅定信心做好工作；又要看到問題，認清面臨的嚴峻形勢，進一步採取措施切實加以解決。在我們這樣一個人多地少的大國，加強土地管理，嚴格保護耕地，推進土地節約集約利用，始終是現代化建設中的一個全局性、長遠性、戰略性的問題。我們必須本著對人民負責、對民族負責、對歷史負責的精神，站在現代化建設全局的高度，充分認識加強土地管理和調控工作的重要性和緊迫性，增強責任感和使命感，堅持實行最嚴格的土地管理制度，努力走出一條適合我國國情的節地型發展道路。

《通知》起草的指導原則是什麼？

    針對當前土地管理和調控中存在的突出問題，國務院領導同志高度重視，要求國土資源部抓緊商有關部委提出政策意見，並親自進行多次專題調研，多次召集會議，專題研究文件起草工作。據此，國土資源部進行了認真研究，商有關部門起草了《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》。

    《通知》起草堅持以全面落實科學發展觀為指導，按照促進經濟增長方式轉變和經濟結構優化的要求，保證中央宏觀調控政策的有效實施，著重從利益機制和法制方面解決當前土地調控中的突出問題。起草過程中把握了以下兩條原則：一是，注重措施的及時有效。從當前宏觀調控的實際需要出發，《通知》提出的措施必須是馬上可以實施的，既要體現未來改革的方向，更要突出強調迅即有效，具有可操作性。二是，突出措施的針對性。《通知》在《關於深化改革嚴格土地管理的決定》的基礎上，針對土地調控中的突出問題，提出進一步深化改革的具體措施，力求消除建設用地過度擴張的經濟動因，堅決懲處土地違法行為。

    按照上述原則，《通知》著重從調整利益機制、完善責任制度和健全法律機制方面，提出了針對性措施。７月２４日，胡錦濤總書記主持召開中央政治局會議研究當前的經濟形勢，明確了加強土地調控的原則和措施。７月２５日，溫家寶總理主持召開國務院第１４５次常務會議，審議並原則通過了《通知》。８月１３日至１４日，國務院還專門召開全國土地調控工作座談會，研究完善和貫徹落實加強土地調控的政策措施，曾培炎副總理到會並作重要講話，對落實《通知》精神提出了明確具體的要求。  

如何進一步強化地方政府土地管理的責任？

    建立和完善耕地保護和土地管理的責任制度，是《關於深化改革嚴格土地管理的決定》的一項重要內容，文件明確規定，保護和合理利用土地的責任在地方各級人民政府，省、自治區、直轄市人民政府應負主要責任。地方各級人民政府要以土地利用總體規劃確定的本行政區域內的耕地保有量和基本農田保護面積負責，政府主要領導是第一責任人。要建立耕地保護責任的考核體系，嚴格土地管理責任追究制。

    為了貫徹落實《關於深化改革嚴格土地管理的決定》，建立省級政府耕地保護目標責任制度，切實加強耕地保護工作，依據《土地管理法》和《基本農田保護條例》的規定，國務院辦公廳于２００５年印發了《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》，進一步明確各省、自治區、直轄市人民政府應對《全國土地利用總體規劃綱要》確定的本行政區域內的耕地保有量和基本農田保護面積負責，省長、主席、市長為第一責任人。在此基礎上，《通知》按照責權一致的原則，進一步完善了責任制度，強化了地方政府土地管理的責任。

    一是，完善了責任內容。地方各級政府主要負責人要對本行政區域內的土地管理和耕地保護負總責，不僅要對審批的用地負責，而且要對所有實際發生的用地負責。

    二是，嚴格實行問責制。對於轄區內發生土地違法案件造成嚴重後果等情形的，要追究有關地方政府負責人的領導責任。

    三是，明確了考核依據。將新增建設用地控制指標（包括佔用農用地和未利用地）納入土地利用年度計劃。土地利用年度計劃考核、土地管理和耕地保護責任目標考核，以實際耕地保有量和新增建設用地面積為依據。實際用地超過計劃的，扣減下一年度相應的計劃指標。

    同時，按照權責一致的原則，調整了審批方式，簡化了審批程序，也強化了地方的責任。（完）