“古語雲：‘徒法不足以自行，要有使法必行之法。’我們剛出臺的《辦法》，就是‘使法必行之法’，從全局著眼、從行政首長入手，加強政府層級監督，促進依法行政。”

    陜西省政府法制辦主任宋昌斌口中的《辦法》，全稱《陜西省依法行政監督辦法》，9月29日發佈，2008年1月1日施行。這樣的政府規章，在全國尚屬首例，被國務院法制辦評價為“開創性的，對全國能起到示範作用”。

    法律專家認為，這部規章用權力制約權力，從更高層次、更為宏觀的角度監督政府行為，找到了符合中國特色的推進依法行政的“現實路徑”。

圖為陜西省法制辦工作人員在基層檢查“紅頭文件”。

    《辦法》出臺後，有人歡欣鼓舞：這是直接監督行政首長的“第三隻眼”，漠視依法行政就會影響政績甚至受處分；有人則擔憂：這部被當地一些官員稱為“有些超前”的規章，會否淪為“美麗的花瓶”？

    一種探索：不盯執法人員 專盯行政首長

    省政府辦公大樓12層，東半層都是法制辦的“地盤”。

    前幾年，他們還自稱“遊擊隊”，人不多，又分散在各層辦公，辦起事來跑上跑下。

    “如今，我們兵強馬壯！其他部門的同事都説，政府對法制工作越來越重視了。”省法制辦監督處副處長姚會芳很是自豪。

    2004年3月，國務院出臺《全面推進依法行政實施綱要》，依法行政駛上快車道。

    然而，由於《綱要》缺乏剛性約束，實踐中一些部門和地方存在“説起來重要，幹起來次要，礙事時不要”的現象。國務院法制辦最新調研顯示，儘管依法行政取得重大進展，但其整體水平仍亟待提高。

    同樣的難題，也擺在陜西省法制辦面前。“推進依法行政，迫切需要建立有效的監督機制。這種機制，要求我們跳出習慣的個案監督思路，站得更高，看得更遠。”全程參與《辦法》制定的省法制辦副主任王軍道説。

    當時，省法制辦正在制定《行政執法監督辦法》，以加大對具體執法行為的監督。在省政府和國務院法制辦的直接指導下，他們決定調整立法思路——

    不抓個案，抓整體；不管個人，管機關；不盯執法人員，專盯行政首長。

    在具體的監督模式設計上，《辦法》以《綱要》要求的“創新層級監督新機制”為基准予以細化，給推進依法行政工作一個有法律效力的更為有力的“杠桿”。王軍道説，與其他執法監督規章截然不同的是，《辦法》考評與懲戒對象均為行政機關和行政首長。

    “任何事沒有監督就很難落實。《綱要》也是一樣。”國務院法制辦主任曹康泰認為，陜西省這部政府規章為上級政府對下級政府、政府對所屬部門的監督開創了新路，意義重大，十分必要。

    挂鉤政績：以權力制約權力

    “《辦法》確立了依法行政工作的新標準和尺度，將成為審查行政首長政績的‘第三隻眼’。”

    西北大學教授、省政協委員鞏富文認為，以前對依法行政的監督是“四不”：機制不健全、職責不明確、內容和程序不規範、考評和獎懲不兌現。《辦法》的出臺，讓行政監督有了制度保障。

    監督依法行政的“第三隻眼”，究竟“亮”在何處？

    ——模塊監督：把最需要監督的依法行政工作分為組織領導、行政決策等7組模塊，下設更具體的考評觀測點。比如，對信息公開的監督，就包括涉及公眾利益重大信息的公佈情況、依公民申請公開信息的情況等。

    ——重拳出擊：依法行政監督工作由法制工作機構承辦，主要採取全面檢查、審查依法行政工作報告等方式。每年底，下級行政機關應向上級報告依法行政工作情況，縣級以上人民政府應同時向同級人大常委會報告。

    ——挂鉤政績：依法行政工作實行年度考評，納入本級政府和本系統年度目標責任考核統一進行。

    ——獎懲分明：對依法行政工作成效突出的單位給予表彰，對工作領導不力的通報批評，對存在嚴重問題的還要同時追究單位領導的行政責任。

    西北政法大學行政法學院院長王周戶參與了《辦法》的起草。他説：“中國法治自上而下推進。《辦法》用權力制約權力，走了一條符合中國實際的推進依法行政的法治之路。”

    省監察廳副廳長岳崇認為，《辦法》出臺，使推進依法行政監督獲得了法律上的支持和保障，有利於推進法治政府建設進程，有利於督促行政首長履行職責。

    第三隻眼：能否經受現實考驗？

    採訪中，“實施難”和“立法好”一樣，是記者聽到最多的聲音。

    在政府法制崗位幹了10餘年，西安市法制局副巡視員陳新安認為《辦法》針對性強，也存在效率低的缺陷。比如，依法行政監督工作由法制機構承辦。“承辦”就要報批，説情等外來干擾就有了活動時間，從而影響監督效率和力度。

    參與《辦法》起草的省政府法律顧問段秋關，也對其實施表示擔心。“儘管法制日趨完備，但行政領導的法律意識還遠遠不夠。必須加大對《辦法》的宣傳，加大對法制機構人員的培訓，否則容易落空。”

    王周戶也認為，能否達到立法目的，執行是關鍵。觀念障礙是一大難點。在監督中，上下級政府及部門之間會有衝突。下級如果一味消極對待、被動應付，《辦法》執行會大打折扣。

    “另外，監督任務繁重。作為承辦單位的政府法制機構，從人員和機構配置來講，都難以承受，亟待加強。”

    目前，陜西省委、省政府正試點年度目標責任考評。100分的總分中，依法行政年度考評佔3分。省委辦公廳法規處副處長白宗正認為，這種挂鉤，將大大促動《辦法》落實。

    省建設廳是試點單位之一。法規處工作人員劉景升對《辦法》實施“比較樂觀”——廳領導對此十分重視。這種挂鉤，找到《辦法》實施的“好抓手”。

    《辦法》帶來的壓力，也直指“行政首長”。

    簽署發佈《辦法》的省長袁純清，發下“狠話”：這部規章不是“一紙空文”，落實起來要來真的。誰撞上了這條“高壓線”，就怪不得我了！推進依法行政，我不怕得罪人！

    一種探索，一次嘗試，一個開始。

    還有一個多月時間，《辦法》就要正式施行了。這把懸在行政首長頭上的“依法行政之劍”能否管用？我們拭目以待。（吳兢）