我國區域協調發展的基本思路與重點任務
杜 鷹
區域發展不平衡是我國的基本國情，區域發展戰略是國民經濟整體戰略的重要組成部分。解決好區域問題，不僅關係到不同地區比較優勢的發揮，關係到宏觀經濟的穩定性和協調性，而且關係到中華民族的向心力與凝聚力。黨中央、國務院歷來高度重視區域發展問題。“十一五”以來，在科學發展觀的指導下，我國區域發展呈現出一系列重大積極變化，但仍存在諸多亟待解決的突出矛盾和問題，必須把促進區域協調發展擺在更加重要的位置。
一、我國區域發展取得明顯成效
“十一五”以來，中央完整地提出了實施西部大開發、振興東北地區等老工業基地、促進中部地區崛起、鼓勵東部地區率先發展的區域發展總體戰略。在這一戰略指導下，國家批准實施了一系列重大區域規劃和區域性政策文件，區域政策體系不斷完善，並日益呈現出細化、實化和差別化特徵，推動形成了我國區域發展生動活潑的良好局面。
一是地區發展差距擴大的勢頭得到有效遏制。改革開放初期我國實施沿海地區率先發展戰略，東部地區發展速度始終領先於中西部地區。“十一五”以來，東部地區“一馬當先”的增長格局逐漸被打破。2007年，西部地區經濟增速首次超過東部地區。2008—2011年，中部、西部和東北地區經濟增速連續4年超過東部地區，區域增長格局發生重大而可喜的變化。
二是區域經濟增長極不斷涌現。全國經濟增長重心區從南到北、由東至西不斷拓展。京津冀地區迅速崛起，長三角、珠三角地區加速産業結構調整，綜合實力不斷增強，共同引領全國經濟發展。東部沿海地區完成新一輪産業佈局，形成了一批新的區域經濟增長極，輻射帶動能力進一步增強。廣西北部灣、成渝、關中—天水、中原經濟區加快發展，成為引領中西部地區持續快速增長的重要支撐。
三是對欠發達地區的扶持力度不斷加大。中央出臺了促進西藏、新疆、廣西、雲南、內蒙古、青海等省藏區經濟社會發展的指導意見，明確了各地區發展的戰略定位、發展思路和重點任務。西部大開發戰略實施10多年來，中央財政對西部地區的轉移支付和專項補助累計達4萬多億元，中央預算內投資和國債資金累計投入達8900億元，基礎設施和生態環境建設取得突破性進展，産業結構調整邁出新步伐，社會事業全面發展，城鄉面貌發生了歷史性變化。中央調整完善了對欠發達地區的幫扶機制，形成了經濟、幹部、人才、科技全方位對口支援新格局，彰顯了祖國大家庭的溫暖和社會主義制度的優越性。
四是區域合作深度和廣度進一步加強。國內區域合作深入開展，國務院批准設立了皖江城市帶承接産業轉移示範區和東中西合作示範區；泛珠三角、泛長三角等各類跨行政區的區域一體化加快發展，合作形式和內容越來越豐富。國際區域合作務實推進，國務院批復了中國圖們江區域合作開發規劃綱要，出臺了支持雲南建設開放橋頭堡的政策，中國與東盟、中亞等國際合作水平進一步提高。
五是區域政策體系更加完善。區域政策目標從過去單純追求經濟增長向經濟、社會、生態全面協調發展轉變。國家主體功能區規劃從戰略層面上進一步明確了不同區域不同空間的功能定位。政策空間尺度過大和宏觀政策“一刀切”的問題正在逐步扭轉，區域調節手段正在從相對單一的行政計劃手段向綜合運用經濟、法律、行政手段轉變。
儘管我國區域發展取得了明顯成效，但仍存在諸多亟待解決的突出問題。一是地區發展差距依然較大。中西部和東北地區與東部地區的絕對差距仍在拉大。中西部地區基礎設施落後、生態環境脆弱的瓶頸制約仍然存在，基本公共服務能力薄弱、水平較低。二是經濟持續增長的基礎比較脆弱。中西部地區多為資源輸出型為主的省份，産業結構比較單一，效益總體不高，發展穩定性較差。全球經濟增長趨緩，對資源型産業形成擠壓，中西部地區經濟發展可能出現波動，極易引發深層次社會矛盾。三是面臨“趕”與“轉”的雙重壓力。中西部地區發展滯後，必須實施趕超戰略，努力縮小與東部沿海地區的差距。同時，又必須堅持貫徹“主題”和“主線”，促進經濟發展由粗放型向集約型轉變，經濟增長由政策刺激向自主增長有序轉變。四是東部地區轉型升級壓力進一步加大。雖然近年東部地區結構調整邁出新步伐，但在創新平臺建設、研發投入、人才培養和企業家精神培育等方面與世界先進水平相比還有不小差距，産業結構有待優化、需求結構不合理、能源資源約束強化等深層次問題比較突出。此外，促進區域協調發展的體制機制還不完善，區域間無序競爭和低水平重復建設問題依然存在，區際間利益關係調整還缺乏科學的制度規範和法律保障。
二、進一步促進區域協調發展的基本思路
按照黨的十七大和十七屆五中、六中全會精神和國家“十二五”規劃綱要要求，今後一個時期，我國區域協調發展必須致力於實現以下四大目標。一是遏制地區間人均生産總值差距擴大的趨勢，使之保持在適度的範圍內。二是縮小地區間基本公共服務差距，使各地區人民都能享受大體均等化的基本公共服務，確保改革發展成果由全體人民共享。三是立足充分發揮各地區的比較優勢，實現優勢互補、共同發展。四是人與自然的關係處於協調和諧狀態。各地區的經濟發展，必須符合主體功能定位的要求，充分考慮本地區的資源環境承載能力，做到開發有度、開發有序、開發可持續，促進經濟社會發展與人口資源環境相協調。
要實現上述目標，在工作中必須著重處理好四個基本關係。一是經濟發展與社會進步的關係。在推動區域經濟均衡發展的同時，必須更加注重促進社會事業發展，始終注意處理好經濟發展與改善民生、社會進步、生態保護的關係，實現經濟與社會、生態環境協調發展。二是政策統一性與差別性的關係。有效的宏觀政策從來都是既具有統一性，又具有差別性。因此，既要保持和維護宏觀政策的統一性，又要立足各地區發展實際，堅持分類指導、區別對待。三是統籌兼顧與突出重點的關係。既要全國“一盤棋”，堅持統籌兼顧；也要突出重點，集中精力解決制約區域發展的突出矛盾和主要問題。要堅持一手抓條件較好地區的開發開放，著力培育形成新的增長極；一手抓扶持欠發達地區加快發展，增強其自我發展能力。四是政府與市場的關係。必須堅持發揮市場配置資源的基礎性作用，打破地區封鎖，實現生産要素的自由流動和産業有序轉移。但也要清醒地認識，縮小區域發展差距、促進基本公共服務均等化是社會公平正義的本質要求和政府義不容辭的責任，必須加強政策扶持和投入力度，建立健全互助機制和扶持機制，把市場機制和政府調控更加有效地結合起來。
三、促進區域協調發展的重點任務
當前和今後一個時期，要著力破解阻礙區域協調發展的難題，加快構築經濟優勢互補、主體功能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區域發展新格局。
要深入實施區域發展總體戰略。深入推進新一輪西部大開發，加快落實特殊支持政策，加快基礎設施和生態環境建設，大力發展特色優勢産業，切實保障和改善民生。全面振興東北地區等老工業基地，統籌推進全國老工業基地調整改造，促進資源枯竭型地區轉型發展。大力促進中部地區崛起，全面實施促進中部地區崛起規劃，出臺並實施新時期促進中部崛起的政策文件。積極支持東部地區率先發展，加快轉變發展方式，不斷增強自主創新能力，推進區域一體化進程。
要全面落實主體功能區戰略。要抓緊完成省級主體功能區規劃，加快制定與主體功能區相適應的投資、産業、土地、農業、人口、環境等方面的配套政策，加快形成實施主體功能區規劃的政策體系。要建立各有側重的績效評價體系和實施機制，合理劃分中央和地方的權責關係，引導各地區按照主體功能定位推進發展。
要進一步發揮條件較好地區的引領帶動作用。鼓勵東部發達地區主動融入經濟全球化進程，全面提升國際競爭力。充分發揮經濟特區、上海浦東新區、天津濱海新區先行先試的重要作用，繼續發揮長三角、珠三角、京津冀地區在引領全國發展中的引擎作用，增強沿海地區帶動腹地發展的能力。支持武漢城市圈、長株潭城市群、中原經濟區、成渝經濟區、瀋陽經濟區等地區加快開發開放，打造經濟發展的新增長極。
要積極支持欠發達地區加快發展。加快革命老區、民族地區、貧困地區、邊疆地區發展，妥善處理好加快發展與轉型發展之間的關係，走出一條又好又快發展的新路。要進一步加大財政轉移支付和政策扶持力度，加強基礎設施和生態環境建設，加快特色優勢産業發展，儘快改善集中連片特殊困難地區的外部發展環境，進一步提高教育、衛生、文化、社會保障等公共服務水平。
要全面深化區域合作。充分發揮東部地區科技力量雄厚的優勢，幫助和帶動中西部地區加快科技進步，繼續實施好人才合作工程。不斷完善對口支援方式，紮實做好對口支援西藏、新疆、青海藏區等工作。要密切與周邊國家和地區的合作，積極參與大湄公河次區域、東盟—湄公河流域開發合作，加快建設連接中國—東盟市場的國際大通道，務實推進與東北亞地區合作。
要不斷提升對外開放水平。協同推進沿海、沿邊與內地開放，努力構築全方位開放新格局。深化沿海開放，積極推動海峽西岸對臺合作和粵港澳深度合作。提升沿邊開放，加快邊境經濟合作區、出口加工區及沿邊重點邊境口岸城鎮建設，推進歐亞大陸橋及其他國際運輸通道建設，建好新疆喀什、霍爾果斯經濟開發區和廣西東興、雲南瑞麗、內蒙古滿洲裏等沿邊重點開發開放試驗區。加快內陸開放，積極發展內陸開放型經濟。
要大力發展海洋經濟。抓緊制定我國海洋發展戰略，陸海統籌，大力拓展國民經濟發展空間。加快推進試點工作，進一步完善全國海洋經濟佈局。大力實施科技興海戰略，推進生態友好型海洋開發，大力培育海洋優勢産業。加快編制全國海島保護利用規劃，切實維護國家海洋權益。
要加快完善體制機制。圍繞發揮各地區比較優勢，加強區域政策和規劃的研究制定，加快形成具有中國特色的區域管理制度和規範有序、分類管理的區域政策體系。充分借鑒國內外經驗，抓緊制定促進區域協調發展的法律法規，將促進區域協調發展納入規範化、法制化軌道。 （作者： 國家發展和改革委員會副主任）
