保護好生命之源、生産之要、生態之基——落實最嚴格水資源管理制度
陳雷
水是生命之源、生産之要、生態之基。今年1月，國務院出臺了《關於實行最嚴格水資源管理制度的意見》（以下簡稱《意見》），對實行最嚴格水資源管理制度作出了全面部署和具體安排，充分體現了中央對水資源管理的高度重視和堅定決心，標誌著實行最嚴格水資源管理制度已經上升為國家戰略，必將對我國水資源可持續利用和經濟社會可持續發展起到巨大的推動作用，産生深遠的歷史影響。
一、深刻認識實行最嚴格水資源管理制度的重大意義
隨著工業化、城鎮化快速發展和全球氣候變化影響加大，我國水資源短缺、水污染嚴重、水生態環境惡化等問題日益突出，已成為制約經濟社會可持續發展的主要瓶頸。這就要求我們下決心實行最嚴格水資源管理制度，像重視國家糧食安全一樣重視水資源安全，像嚴格土地管理一樣嚴格水資源管理，像抓好節能減排一樣抓好節水工作。
實行最嚴格水資源管理制度，是破除水資源瓶頸制約的根本途徑。我國是世界上最大的發展中國家，也是水資源短缺的國家，發展需求與水資源條件之間的矛盾十分突出，節水是根本性出路。
實行最嚴格水資源管理制度，是加快轉變經濟發展方式的戰略舉措。我國傳統經濟發展方式付出的代價過高，部分流域水資源開發利用已接近或超過水資源承載能力。轉變經濟發展方式，必須轉變用水方式。
實行最嚴格水資源管理制度，是保障國家糧食安全的關鍵環節。民以食為天，食以水為先。我國糧食連續多年增産增收之後，保障糧食安全的水利基礎亟待鞏固。我國人均耕地面積和耕地畝均水資源量只有世界平均水平的40%和50%，人增地減水缺的矛盾十分突出，加之一些地方農業用水粗放，農業受制于水的狀況將長期存在。只有建設節水高效的現代農業，才能有力保障國家糧食安全。
實行最嚴格水資源管理制度，是加快推進生態文明建設的迫切需要。長期以來，由於一些地方片面追求經濟增長，對水資源和水環境缺乏有效保護，導致水生態環境持續惡化。只有從源頭上扭轉水生態環境惡化趨勢，才能推動全社會走上生産發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。
二、準確把握實行最嚴格水資源管理制度的總體要求
《意見》明確了實行最嚴格水資源管理制度的指導思想、基本原則、目標任務和重大舉措，是指導當前和今後一個時期我國水資源工作的綱領性文件。
指導思想。核心是圍繞水資源配置、節約和保護“三個環節”，通過健全制度、落實責任、提高能力、強化監管“四項措施”，嚴格用水總量、用水效率、入河湖排污總量“三項控制”，加快節水型社會建設，促進水資源可持續利用和經濟發展方式轉變，推動經濟社會發展與水資源水環境承載能力相協調。
基本原則。一要堅持以人為本，著力解決人民群眾最關心最直接最現實的水資源問題，保障飲水安全、供水安全和生態安全，這是實行最嚴格水資源管理制度的出發點和落腳點；二要堅持人水和諧，尊重自然和經濟社會發展規律，處理好水資源開發與保護關係，以水定需、量水而行、因水制宜，這是實行最嚴格水資源管理制度的核心理念；三要堅持統籌兼顧，協調好生活、生産和生態用水，協調好上下游、左右岸、干支流、地表水和地下水關係，這是實行最嚴格水資源管理制度的內在要求；四要堅持改革創新，完善水資源管理體制和機制，改進管理方式和方法，這是實行最嚴格水資源管理制度的根本保障；五要堅持因地制宜，實行分類指導，注重制度實施的可行性和有效性，這是實行最嚴格水資源管理制度的有效途徑。
主要目標。在水資源開發利用控制方面，按照保障合理用水需求、適度從緊控制的原則，在強化節水的前提下，提出到2030年全國用水高峰時用水總量控制在7000億立方米以內；在用水效率控制方面，按照高效用水、經濟合理、技術可行的原則，提出到2030年用水效率達到或接近世界先進水平，萬元工業增加值用水量降低到40立方米以下，農田灌溉水有效利用系數提高到0.6以上；在水功能區限制納污方面，到2030年全國主要污染物入河湖總量控制在水功能區納污能力範圍之內，水功能區水質達標率提高到95%以上。為實現上述目標，《意見》還進一步明確了2015年和2020年水資源管理的階段性目標。這些目標既充分體現了約束性，又充分考慮了可行性，通過努力是完全可以實現的。
重大舉措。一是加強水資源開發利用控制紅線管理，嚴格規劃管理、水資源論證、水量分配、取水許可和水資源有償使用制度，促進水資源可持續利用；二是加強用水效率控制紅線管理，通過全面節水、定額管理、理順水價和節水技術改造，推進節水型社會建設；三是加強水功能區限制納污紅線管理，嚴格水功能區監督管理和飲用水水源保護，推進水生態系統保護和修復，改善水環境質量；四是落實嚴格水資源管理的責任考核、計量監控、管理體制、投入機制、政策法規等保障措施，推動最嚴格水資源管理制度落到實處。同時，為充分發揮紅線的約束作用，《意見》明確了取水許可和入河湖排污口限批、地下水禁採限採等一系列剛性要求和禁止性規定，極大地提高了最嚴格水資源管理制度的約束力、執行力和威懾力。
三、真抓實幹推動最嚴格水資源管理制度落到實處
制度的生命力在於實施。當前，實行最嚴格水資源管理制度的當務之急是狠抓落實，在強化制度執行上下功夫、在嚴格紅線約束上動真格、在促進水資源可持續利用上見成效。
一要抓緊分解“三條紅線”控制指標。加快分解落實水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污“三條紅線”控制指標，儘快建立覆蓋流域和省市縣三級行政區域的紅線控制指標體系。加快制定主要江河流域水量分配方案，力爭用5年時間基本完成全國主要跨省江河水量分配工作。加快制定高耗水工業和服務業用水定額國家標準，抓緊修訂完善區域用水定額標準，提高用水定額的先進性、約束性和實用性。依據《全國重要江河湖泊水功能區劃》和各省區水功能區劃，抓緊對水功能區水域納污能力進行復核，提出各流域區域水功能區限制排污總量意見。
二要著力強化水資源統一調度。按照興利服從防洪、區域服從流域、電調服從水調的原則，制訂完善主要江河水資源調度方案、應急調度預案和調度計劃，全面實施水資源統一調度。認真組織開展河北山西向北京調水、引黃濟津濟冀濟淀等水量應急調度工作，確保重要城市、重點地區供水安全與生態安全。加強水利工程聯合調度特別是梯級水庫群聯合調度，合理確定不同水利工程蓄泄過程，最大程度發揮水利工程的綜合調配作用。
三要全面加強水資源開發利用管理。嚴格規劃管理、建設項目水資源論證和取水許可審批，加快開展國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、重大建設項目佈局等水資源論證，嚴格控制水資源短缺地區、生態脆弱地區發展高耗水項目。嚴格實行地下水取用水總量控制和水位控制，儘快核定並公佈地下水禁採和限採範圍，編制實施南水北調東中線受水區、地面沉降區、海水入侵區地下水壓採方案，逐步實現地下水採補平衡。
四要全面加快節水防污型社會建設。實施全國“十二五”節水型社會建設規劃，強化用水定額和用水計劃管理，嚴格落實節水“三同時”制度，制定實施節水強制性標準，大力推行清潔生産和節水技術改造，積極發展污水處理、中水回用、雨水、海水等非常規水源開發利用。綜合運用産業政策、財稅政策、價格杠桿等手段建立節水激勵機制。加快建立和完善國家水權制度，積極培育水市場，鼓勵水權轉讓，運用市場機制合理配置水資源。
五要加快江河湖庫水系連通工程建設。綜合採取調水引流、清淤疏浚、生態修復等措施，科學合理建設河湖水系連通工程，加快構建引排順暢、蓄泄得當、豐枯調劑、多源互補、調控自如的江河湖庫水網體系。加快大中型水庫和西南重點水源工程建設，積極推進一批跨流域、跨區域調水工程，因地制宜建設城市應急備用水源。加快推進南水北調東中線一期工程及配套工程建設，加快南水北調西線工程前期工作，抓緊研究健全後續管理體制機制，確保工程如期通水並持續發揮效益。
六要切實加強水資源保護和水生態修復。加強水功能區和入河湖排污口的監督管理，建立水功能區水質達標評價體系，實施入河湖排污總量的動態監控，建立取水許可和排污口設置管理聯動機制，進一步強化水質管理。加快完善飲用水水源地核準和安全評估制度，深入開展重要飲用水水源地安全保障達標建設，強化飲用水水源地應急管理。加強重要生態保護區、水源涵養區、江河源頭區和濕地的保護，推進生態脆弱河流和地區水生態修復，開展水生態保護示範區建設，定期組織開展全國重要河湖健康評估。
七要大力推進水資源管理法制化進程。進一步完善水資源規劃體系，強化規劃的執行和監督檢查，加快節約用水、地下水管理、水資源論證等方面立法工作，為嚴格水資源管理提供規劃依據和法律保障。細化實化最嚴格水資源管理各項制度，確保水資源開發利用和節約保護各項工作有章可循、有規可依。會同有關部門儘快出臺最嚴格水資源管理制度考核辦法、責任追究辦法，建立水資源領域重大違法違規問題行政問責制度。
八要強化水資源監控能力和科技支撐。以國家水資源監控能力項目建設為重點，加強省界等重要控制斷面、水功能區和地下水的水質水量監測能力建設，完善取水、排水、入河湖排污口計量監控設施，逐步建立中央、流域和地方水資源監控管理平臺，全面提高水資源監控、預警和管理能力。深入開展水資源領域重大問題研究和關鍵技術研發和推廣，全面提高水資源管理的科技水平。
九要不斷創新水資源管理體制和機制。繼續深化水務管理體制改革，實現城鄉涉水事務一體化管理。健全流域管理與行政區域管理相結合的水資源管理體制，明確流域與區域管理事權劃分，積極搭建流域水事協商與協調平臺，進一步完善水資源保護和水污染防治協調機制。加快推進水價改革，完善水價形成機制，合理制定徵費標準，促進水資源節約與保護。
十要廣泛凝聚水資源管理工作合力。實行最嚴格水資源管理制度，需要全社會共同努力。各級水利部門要切實增強責任感和使命感，認真履職，敢抓嚴管；主動當好黨委政府參謀，加強與有關部門的協調配合；廣泛深入開展基本水情宣傳教育，為制度實施營造良好氛圍。 （作者：水利部部長）
