回良玉副總理在國家防汛抗旱總指揮部

2006年第一次全體會議上的講話

（2006年4月10日）

    今年是實施“十一五”規劃的開局之年，也是推進社會主義新農村建設的起始之年。認真紮實地做好今年的防汛抗旱工作，對於保障人民群眾生命財産安全，保障經濟社會全面協調可持續發展，具有十分重要的意義。現在清明已過，穀雨將至，我國一些地區氣候異常，部分地區春旱不斷加劇，各地陸續開始進入汛期。今天召開國家防汛抗旱總指揮部（以下簡稱國家防總）全體會議，回顧總結去年工作，會商分析防汛抗旱形勢，安排部署今年工作，並請各省、自治區、直轄市的有關負責同志和防汛抗旱指揮部成員聽取會議情況，非常必要，也非常及時。剛才，水利部鄂竟平同志報告了去年的防汛抗旱工作，提出了今年的工作安排意見，氣象局許小峰同志通報了今年汛期的氣象預測情況；大家進行了認真的討論，提出了一些很有見地的意見和建議。請國家防總辦公室充分吸納大家的意見和建議，進一步修改和完善今年防汛抗旱工作安排意見。下面，我講幾點意見：

    一、充分肯定去年防汛抗旱工作取得的顯著成效

    2005年我國多種自然災害頻繁發生，洪澇、乾旱、颱風災情較重，主要有4個明顯特點：一是汛情來得早、去得晚。2月中下旬，湖南、福建和浙江的一些河流就發生了超警戒水位的洪水。9月底到10月上旬，渭河、漢江發生了嚴重秋汛。二是洪水範圍廣、量級大。珠江流域、淮河流域、遼河流域、福建閩江和黃河主要支流渭河、長江主要支流漢江等先後發生大洪水，其中珠江流域西江發生了1915年以來的最大洪水，渭河、漢江的洪水為近20多年來的最大洪水。三是颱風登陸多、強度高。在我國大陸登陸的熱帶氣旋多年平均為6.15個，其中2.15個為颱風，2.5個為強熱帶風暴，1.5個為熱帶風暴。而去年在我國登陸的熱帶氣旋有8個，其中颱風6個，強熱帶風暴2個，颱風強度明顯偏高，影響範圍明顯偏大。四是部分地區乾旱時間長、損失重。全國僅春旱受災面積就達2.12億畝。山西、內蒙古、海南、雲南、寧夏等省區長時間持續乾旱，對農業生産造成較大影響。從總體上看，去年自然災害明顯重於常年。

    面對嚴重的汛情、旱情和颱風災情，在黨中央、國務院的堅強領導下，國家防總正確指揮、果斷決策，經過全國上下、廣大軍民的共同努力，防汛抗旱救災工作取得了顯著成效，突出表現在三個方面：一是成功地抗禦了流域性大洪水。面對珠江、閩江、淮河、遼河等大江大河發生的流域性大洪水，特別是西江發生的超百年一遇特大洪水，各地區、各部門緊急動員，積極應對，科學防控，落實各項防禦措施，廣大軍民團結抗洪，確保了大江大河干流堤防無一決口。二是成功地抗禦了颱風和山洪災害。在防禦颱風和山洪災害工作中，始終把保障人民群眾生命安全放在第一位，通過及時預警預報和廣泛宣傳，採取有效的應急管理，組織危險地區人員轉移，最大程度地減少了颱風和山洪造成的人員傷亡。全年洪澇災害死亡人數較常年減少47%。據不完全統計，去年汛期，有關省區為防禦颱風和山洪災害轉移群眾1800多萬人次，及時進行了妥善安置，使因災傷亡人員大大減少。三是成功地抗禦了部分地區的嚴重旱災。受旱地區及早部署、廣泛動員，普遍加大了抗旱工作力度，確保城鄉居民飲水安全，努力保障生産用水，有效地減輕了旱災造成的損失。

    去年防汛抗旱工作之所以能取得顯著成績，主要有以下幾方面原因：

    第一，加強領導，正確決策。黨中央、國務院高度重視防汛抗旱工作。胡錦濤總書記、溫家寶總理等中央領導同志多次作出重要指示，對全國防汛抗旱工作提出了明確要求。溫家寶總理親赴廣西抗洪第一線，慰問受災群眾，指導抗洪救災。國家防總先後召開了全體會議和主要江河流域防汛抗旱工作會議，對防汛抗旱工作作出了全面部署。地方各級黨委、政府切實加強領導，認真落實責任制，將防汛抗旱作為重要工作來抓，實施了有效的管理。在梧州西江抗洪保衛戰中，明確重點，有保有棄，科學決策，棄守防洪標準較低的河東區，集中力量防守標準較高的河西區，成功抗禦了超百年一遇的大洪水，充分體現了洪水管理的現代理念。

    第二，創新機制，落實預案。去年汛前，國務院批准了《國家防汛抗旱應急預案》，各地區、各有關部門也制定和落實了防汛抗旱應急預案。根據珠江、閩江、淮河流域汛情的發展，國家防總及時啟動了二級、三級防汛應急響應，加強防汛會商和決策部署，多次派工作組赴抗洪一線指導工作。廣東、安徽等省啟動防汛一、二級應急響應，調動社會各方面力量，有條不紊地開展抗洪搶險工作。全國防汛抗旱應急管理體系在實踐中得到健全和完善，應對突發旱澇災害的能力明顯提高。

    第三，科學調度，主動防禦。面對大江大河發生的嚴重汛情，國家防總、流域防總與地方各級防汛抗旱指揮機構認真分析，加強預測預報，科學調度水庫等防洪工程，減輕了防洪壓力和損失。在淮河防汛的關鍵時刻，國家防總準確分析雨情、水情、工情，並充分聽取淮河防總和地方政府的意見，作出了不運用蒙洼蓄洪區分洪、加強防守、充分利用河道行洪的決策，避免了蓄滯洪區人民群眾的財産損失。在防禦遼河流域渾河、太子河洪水過程中，遼寧省防汛抗旱指揮部精心組織，科學調度，將遼河干流20年一遇的較大洪水削減為一般洪水，大大減輕了撫順、瀋陽等重要城市的防洪壓力。

    第四，團結協作，密切配合。國家防總、流域防總與地方各級防汛抗旱指揮機構及其組成部門通力合作、各司其職，確保應對突發水旱災害的各項工作有序、高效開展。氣象部門加強天氣監測和預報，及時發佈氣象信息；水利部門密切監視汛情，及時提出決策部署意見，做好防洪工程的調度和管理；發展改革和財政部門及時下撥水毀工程修復和應急搶險資金；民政部門及時下撥救災資金，組織救災工作；交通、衛生、商務、農業、鐵路、公安、宣傳等其他部門按照職責分工，認真做好相關工作。特別是人民解放軍和武警部隊，承擔了大量急難險重的任務，共出動11.6萬名官兵參加抗洪搶險，發揮了主力軍的重要作用。

    去年防汛抗旱工作的成效是顯著的，但也存在一些問題和不足，如一些地方防汛抗旱責任制仍不落實，山洪、颱風災害防禦能力還比較低，水庫、水電站防洪管理仍有死角，防汛基礎工作還存在薄弱環節等。對上述問題，我們必須高度重視，切實予以解決。

    二、清醒認識今年防汛抗旱工作面臨的嚴峻形勢

    近年來，我國水利基礎設施建設取得重要進展，防汛抗旱新機制正在逐步建立和完善，為做好防汛抗旱工作奠定了較好基礎。但這並不意味著可以高枕無憂，我們務必要居安思危，防患于未然。對存在的問題必須高度重視，對可能出現的災情必須充分估計，對工作中的薄弱環節必須切實改進，對各項應對措施必須及早準備。

    去年入冬以來，我國氣候異常，一些地區氣溫較常年明顯偏低，部分地方出現暖冬，山東半島局部地區出現罕見的暴雪，華南、西南等地高溫少雨。當前，華北、東北西部、西北東部、黃淮及西南部分地區旱情持續發展，江南、華南北部地區連續低溫陰雨，給春耕生産造成了較大影響。據氣象部門預測，今年氣象年景總體偏差，極端天氣氣候事件較常年同期偏多，防汛抗旱形勢較為嚴峻。對此，我們必須時刻保持高度警惕。

    一是對大江大河存在的問題不能忽視。黃河下游河勢遊蕩劇烈，中小洪水時常形成“橫河”、“斜河”，大洪水時甚至發生“滾河”，如搶護不及時，就會發生衝決大堤的危險。長江中下游幹流局部河段崩岸嚴重，中下游蓄滯洪區安全設施不足，只能解決不足1/3人口的臨時救生安置。淮河中下游防洪骨幹工程正在建設中，大量險工隱患尚未處理，整體功能難以發揮。海河流域源短流急，洪水來得快，堤防多為沙土填築，基礎防滲性能差，新建堤防未經過大洪水的考驗，下游河道淤積嚴重，排洪能力嚴重下降。其他江河也普遍存在著一些問題。今年夏季主要多雨帶位於黃淮到華北南部一帶，黃河、海河等江河幾十年沒有發生大洪水，出現大洪水的幾率在增加，其他江河也有可能發生大洪水。

    二是對抗旱工作存在的困難不能低估。受去年汛後降雨持續偏少的影響，部分江河來水不足。今年以來，全國大部分地區降水偏少，西北東部、華北大部、東北西部和西南部分地區，都已出現嚴重的旱情。截至3月底，全國耕地受旱面積2.3億畝，其中作物受旱5440萬畝，有653萬人、575萬頭大牲畜因旱發生臨時性飲水困難。據預測，4月份北方大部分地區的降水仍將偏少，旱情還將進一步發展。另外，江南中部、西北中部地區還可能出現夏旱或伏旱。多數乾旱地區抗旱水源短缺，引灌設施不配套，節水機制不健全，抗旱手段比較單一，抗旱能力明顯不足。大部分地區尚未制定抗旱預案，抗旱工作還缺乏制度保障。今年汽油、柴油價格上漲，也會給抗旱工作帶來一些影響。

    三是對山洪和颱風等突發性災害不能輕視。山洪災害突發性強，目前對山洪災害防禦缺乏有效監測和預報手段，預警難度大。山區群眾居住分散，交通、通信十分困難，群眾防範意識普遍淡薄，防禦山洪災害預案落實困難。去年因山洪、泥石流造成1400人死亡，佔洪澇災害總死亡人數的84%。沿海地區還有很多地方沒有制定防颱風預案，有的雖然制定了預案，但颱風監測、預警預報、群眾轉移避險方案等措施落實得不夠。去年僅13號颱風“泰利”就造成128人死亡。颱風災害每年都會影響我國，務必要加強防範。

    四是對中小河流、中小型水庫存在的隱患不能麻痹。近年來，中小河流、中小型水庫存在的隱患已經成為防洪減災工作中的一個突出問題。我國中小河流未進行系統治理、防洪標準低，經常發生山洪、泥石流和滑坡災害，稍有不慎就會造成群死群傷事故。去年黑龍江省寧安市沙蘭鎮沙蘭河發生山洪，造成117人死亡，教訓十分深刻。中小型水庫大多位於偏僻地區，點多面廣，病險隱患多，通信、預警條件差，一旦發生險情很難及時通知下游群眾避險，嚴重威脅人民群眾生命安全。

    各地區、各部門對今年水旱災害形勢要有一個清醒的認識，寧可把問題估計得更充分些，把措施制訂得更週全些，把工作做得更紮實些，絕不能心存僥倖，絕不能畏難厭戰，絕不能麻痹鬆懈。

    三、週密部署今年的防汛抗旱工作

    做好今年的防汛抗旱工作，任務十分繁重，責任非常重大。總的要求是，以科學發展觀為指導，堅持以人為本、科學防控，堅持把保障人民群眾生命安全放在首位，堅持人與自然和諧相處的治水理念，紮實做好各項防汛抗旱工作，確保大江大河、大型和重點水庫、大中城市及主要交通幹線的防洪安全，力保中小河流、中小型水庫安全度汛，保障城鄉居民生活用水需求，努力滿足生産、生態用水需要，最大程度地減輕災害造成的損失。為此，要突出抓好以下5項工作：

    （一）認真落實行政首長防汛抗旱責任制。切實加強領導，實行行政首長責任制，是我們防汛抗旱工作的一條基本經驗。各地要將行政首長責任制落實到防汛抗旱工作的全過程。不論是防洪工程建設還是汛前準備，不論是防汛檢查還是搶險隊伍組織，不論是物資儲備還是防洪調度，不論是人員轉移安置還是搶險救災，每一個環節都要明確任務，落實責任。防汛抗旱責任制的核心，是確保發生防禦標準內洪水和乾旱時不出大的問題；發生超防禦標準的水旱災害時，盡最大努力減輕災害損失，避免出現工作不到位而使災害加重的情況。要把提高應對突發事件的能力作為工作重點。要及時修訂和完善防汛抗旱應急預案，建立和健全責任追究制度。國家防總要加強督促和檢查，並在汛前向社會公佈大江大河重要河段、重點防洪城市、重點病險水庫、重要蓄滯洪區的防汛責任人名單。

    各級防汛抗旱指揮機構要加強與有關部門的溝通與聯絡，共同做好防汛抗旱工作。氣象、水文等部門，要主動為防汛抗旱工作服務，密切跟蹤分析天氣和雨情、汛情、旱情的變化，及時提供準確的信息。國家防總各成員單位要認真執行國家防總工作制度，切實履行各成員單位的工作職責，主動做好防汛抗旱的各項工作，及時解決存在的突出問題。要進一步加強與人民解放軍、武警部隊的聯絡和協調，不斷完善部隊參與抗洪搶險救災工作的機制和措施。

    （二）抓緊完成水毀工程修復和防汛應急工程建設。去年一些地區出現嚴重的洪澇災害，有關地區要抓緊修復水毀工程，按期完成任務。對水毀工程修復和工程除險加固所需資金，要及早優先安排到位，加強督促檢查。各地要堅持統一規劃，加大投入，廣泛發動群眾，立足於防大汛、抗大洪，抓緊病險工程除險加固、度汛工程施工，儘快恢復和提高現有防洪工程的設防標準。對汛前難以完成的工程，要制訂應急度汛方案，落實有關措施，確保汛期安全。

    （三）著力抓好水庫安全度汛、山洪和颱風災害防禦工作。水庫安全度汛、山洪和颱風災害防禦，是當前防汛工作的薄弱環節，要繼續作為重點，加大工作力度。各地一定要做好水庫的調度工作，始終把確保水庫安全放在第一位。充分發揮水庫在流域防洪中的作用，特別是一些防洪位置重要、以發電為主的大型水庫，要根據下游防洪的需要適當調整水庫運行指標，汛期盡可能多預留一些防洪庫容，提高流域調蓄洪水的能力。要制訂流域梯級水庫的防洪聯調方案和病險水庫保壩措施預案。要切實加強山洪災害監測，制訂和完善防、搶、撤、救預案，落實群測群防的各項措施，努力避免人員傷亡。沿海地區要抓緊制訂和落實各項防颱風措施，加強海堤建設，提高群眾住房的抗颱風能力，確保人民群眾生命安全，努力減少災害損失。

    （四）切實做好抗旱工作。各級防汛抗旱指揮機構要高度重視當前旱情的發展，對今年可能出現的大旱，要有充分的準備。要把保障城鄉居民飲水安全作為抗旱工作的首要任務。推廣抗旱預案制度，完善抗旱服務組織，增強社會抗旱能力。當前，要特別重視春季抗旱工作，充分利用正在開展的春季農田水利基本建設，抓緊對現有供水和灌溉設施進行維修、配套和改造，因地制宜興建一批小型蓄水、引水、提水、集雨等應急抗旱設施，儘量多引、多提、多攔、多蓄水，千方百計儲備抗旱水源。城市抗旱問題直接關係居民生活，關係社會穩定，各地要進一步提高認識，做好城市抗旱工作。要把維繫良好的生態環境作為抗旱工作的重要目標，高度重視生態用水需求，努力改善水環境狀況。

    （五）切實做好防汛抗旱人員和物資準備工作。要從實戰要求出發，立足於防大汛、抗大旱，落實部隊、專業搶險隊伍和民防隊伍，明確任務，加強培訓和演練，提高實戰能力。要抓緊補充儲備防汛搶險物資，按要求備足到位。大江大河安全度汛和抗旱所需要的應急經費，發展改革委和財政部要抓緊落實，儘早撥付。要加強蓄滯洪區預警預報系統建設，落實區內群眾保安全措施，確保蓄滯洪區能夠安全、適時、有效啟用。

    另外，當前正值春耕備耕大忙時節，是全年農業生産的關鍵季節。各地區、各有關部門要認真貫徹今年中央1號文件和全國春季農業生産工作會議精神，緊緊圍繞穩定發展糧食生産、持續增加農民收入，全面部署，精心組織，落實政策，增加投入，搞好服務，切實抓好春耕生産和農村各項工作，為確保今年社會主義新農村建設有良好開局奠定堅實基礎。

    會後，國家防總要組織安排好汛前防汛抗旱檢查工作，對長江、黃河、淮河、海河等大江大河重點地區和主要旱區進行認真細緻的檢查。要將有關部門和行業的防汛抗旱準備情況納入檢查內容，全面推動各項汛前準備工作。要針對檢查中發現的問題，及時提出處理意見，限期改正。地方各級防汛抗旱指揮機構要按照分級負責的原則，認真組織開展本地區的防汛抗旱檢查，確保安全不留隱患、工作不留死角。

    做好今年的防汛抗旱工作，是一項十分重要而又非常艱巨的任務。我們要在以胡錦濤同志為總書記的黨中央領導下，高舉鄧小平理論和“三個代表”重要思想偉大旗幟，全面落實科學發展觀，團結奮鬥，開拓進取，紮實工作，努力奪取今年防汛抗旱工作的全面勝利，為順利實施“十一五”規劃，為紮實推進社會主義新農村建設，為構建社會主義和諧社會，作出新的更大的貢獻。