加強礦産資源合理利用和保護管理 為科學發展提供穩定安全資源保障

曾培炎

（2007年1月）

　　礦産資源是經濟社會發展的重要物質基礎。開發利用礦産資源是現代化建設的必然要求。黨中央、國務院高度重視。在黨的十六屆五中、六中全會文件中，對加快建設資源節約型社會、加強重要礦産資源地質勘查、實行合理開採和綜合利用、建立健全資源開發有償使用制度和補償機制，提出了明確要求。國務院先後出臺了一系列文件，從地質勘查、礦産開發、資源節約、循環經濟、環境保護、土地管理、安全生産、境外資源開發利用以及煤炭工業發展等方面，對礦産資源開發利用工作做了全面部署。促進經濟社會全面協調可持續發展，必須加強礦産資源合理利用和保護管理。

　　一、礦産資源開發利用工作取得顯著成績

　　改革開放特別是“十五”時期以來，在各地區、各部門和礦産資源領域廣大幹部職工的共同努力下，我國礦産勘查工作逐步加強，資源開發利用水平不斷提高，礦業領域改革開放穩步推進，法律法規體系基本建立，礦産資源開發利用在國民經濟和社會發展中起到了重要支撐作用。

　　礦産勘查取得新進展。“十五”期間，全國地質調查工作深入開展，重點成礦區帶勘查力度明顯加大，危機礦山找礦工作開始進行。2005年與2000年相比，礦産勘查投資增長58%，勘查項目由7000多個增加到2萬多個，勘查面積由200多萬平方公里擴大到400多萬平方公里。新發現大中型礦産地超過1000處, 相繼找到新疆塔河、渤海灣蓬萊等8個探明儲量大於1億噸的整裝油田，四川普光、內蒙古蘇裏格等5個探明儲量大於1000億立方米的大氣田，並在新疆、西藏、雲南等省區發現了一批大中型有色金屬礦産地。煤炭探明儲量凈增188億噸，鐵礦石凈增15億噸，鋁土礦石凈增2.5億噸。

　　礦産資源供應能力增強。過去幾年，我國礦産資源開發步伐明顯加快，能源基地和重要金屬礦基地建設不斷推進。在新疆塔裏木、渤海灣等地建成了一批油氣開發基地，在山西、內蒙古、陜西等省區建成了一批大型煤炭基地。煤炭、鐵礦石和十種有色金屬産量都翻了一番以上。2005年，全國礦石採掘量超過70億噸，礦業總産值達1.48萬億元。重要礦産資源國內保障能力得到增強。同時，礦業對外開放進一步擴大。2005年，礦産品進出口貿易額超過3000億美元，“十五”期間年均增長24%。引進外商投資勘查和開採項目累計達400多個，國內企業對外開髮油氣資源投資額累計約150億美元。在澳大利亞和南美洲、非洲以及周邊國家，合作勘查開發了一批黑色金屬、有色金屬項目。

　　礦産資源綜合利用和礦山環境保護力度加大。“十五”期間，國家採取有力措施，鼓勵礦山企業開展資源綜合利用，發展循環經濟，加強環境保護。礦産採選技術和工藝水平不斷提高，共伴生礦回收、尾礦二次開發和礦山廢棄物綜合利用取得進展，一些低品位、難選冶的資源得以利用。礦山環境恢復治理保證金制度開始建立。在東北等地實施採礦沉陷區治理工程和棚戶區改造工程，在山西省進行煤炭工業可持續發展政策措施試點，在浙江、江蘇等省積極開展礦山環境治理試點，取得了初步成效。安全生産責任機制逐步形成，安全生産投入有所增加，煤炭産量百萬噸死亡率明顯下降。

　　礦産資源開發管理得到加強。2005年，國務院部署了全面整頓和規範礦産資源開發秩序工作。一年多來，“治亂”工作取得積極成效，“治散”和“治本”著手推進。到2006年12月，全國共查處無證探礦採礦行為6萬多起，責令停産整頓礦山近2萬座，關閉礦山8000多座。産業集中度有所提高。同時，強化了對礦産資源的規劃管理，出臺了徵收石油特別收益金、調整煤炭資源稅等經濟政策。採取降低出口退稅、調整進出口關稅等辦法，控制高能耗、高污染和資源性礦産品出口，鼓勵大宗戰略性礦産品進口。加強了對鎢、錫、銻、稀土等保護性礦種生産流通的監管。礦業權管理、礦山環境恢復治理、礦産資源監管等方面的制度逐步建立。目前，深化煤炭資源有償使用制度改革試點工作已經在8個煤炭主産省區開展。

　　礦産資源法治建設步伐加快。“九五”期間，完成了《礦産資源法》的修改工作，出臺了《煤炭法》、《節約能源法》，頒布了一些礦産資源勘查、開採、管理方面的條例和辦法。“十五”期間，開展了《循環經濟法》制定和《節約能源法》修訂工作，制定了地質資料匯交管理、地質災害防治等條例，修訂了對外合作開採陸上和海洋石油資源的條例。全國人大常委會及其有關專門委員會開展了《礦産資源法》、《安全生産法》等法律的執法檢查工作。各級執法、司法機構嚴肅查處礦産資源領域的違法犯罪行為。礦産資源法治建設邁出了重要步伐。

　　同時應當清醒地看到，我國雖然是一個礦産資源大國，但資源稟賦條件較差，人均礦産品資源佔有量較低。隨著經濟持續發展和工業化、城鎮化進程加快，對礦産品的需求迅速增長，加之經濟增長方式仍然粗放、資源消耗強度較大，礦業市場由冷變熱，一些重要礦産資源供求形勢趨緊。礦産資源領域一些多年存在的深層次矛盾還沒有從根本上得到解決，又出現了一些新情況、新問題。地質勘查投入不夠，礦産資源儲量不足；資源回收率低，能源資源消耗高；礦産資源開發秩序不規範，違法違規的行為屢禁不止；礦山安全事故時有發生，生態環境形勢依然嚴峻；適應市場經濟規則的礦業體制機制亟待建立，過去那種“有水快流”、放任開採的礦業管理方式，已經不能適應礦産資源合理利用和保護的要求。對此，必須綜合採取措施，統籌加以解決。

　　二、以科學發展觀指導礦産資源開發利用工作

　　在新的形勢下，我們要高舉鄧小平理論和“三個代表”重要思想偉大旗幟，緊密團結在以胡錦濤同志為總書記的黨中央周圍，深入貫徹黨的十六大和十六大以來歷次全會精神，全面落實科學發展觀，按照構建社會主義和諧社會的要求，認真落實節約資源的基本國策，進一步做好礦産資源開發利用工作。要堅持立足國內、互利合作，加強勘查、集約開發，節約優先、合理利用，規範管理、促進和諧的方針，增強自主創新能力，建立適應市場經濟規則的礦業運行機制和管理制度，推動礦業走節約、清潔、安全和可持續的發展道路，為經濟社會發展提供穩定安全的礦産資源供應保障。

　　加大礦産資源勘查力度。落實《國務院關於加強地質工作的決定》，力求重要資源礦産勘查實現新的突破。一是加強重點礦種、重點礦區勘查。以石油、天然氣、煤炭、鈾、鐵、銅、鋁等16個礦種為重點，加強11個主要含油氣盆地、45個煤炭國家規劃礦區、16個重點金屬成礦區帶、296座大中型危機礦山和重要非金屬礦産的勘查。到2010年，力爭西部地區形成一批重要礦産資源接續基地，東中部地區隱伏礦産勘查找到新的資源。二是大幅度增加勘查投入。2006年國家拿出20億元建立中央地質勘查基金，主要用於重點礦種、重點成礦區帶的前期勘查。同時，建立省級地質勘查基金。地勘基金實行滾動發展、良性循環。今後，中央和地方所得的礦産資源補償費、礦業權使用費和礦業權價款，主要用於礦産勘查等方面。鼓勵和引導社會資金投入礦産勘查，允許企業礦産勘查支出按有關規定據實列支。三是完善地質工作體制機制。由中國地質調查局負責統一部署和組織實施國家基礎性、公益性地質調查和戰略性礦産資源勘查工作，並進一步建精建強中央以及地方公益性地質調查隊伍。鼓勵國有地質勘查單位與社會資本合資合作，組建礦業公司或地質服務公司；鼓勵礦山企業勘採結合、組建具有國際競爭力的礦業公司和企業集團；鼓勵發展多種所有制的商業性礦産資源勘查公司和機制靈活的找礦公司。積極發展礦業資本市場。

　　提高礦産資源生産供應能力。按照全國礦産資源規劃和能源中長期發展規劃的部署，切實加強礦山生産能力建設。一是新建一批大中型礦産資源供應基地。加快深海海域和陸域新區油氣資源開發，穩定和提高油氣産量；繼續推進13個大型煤炭基地建設，優先發展特大露天煤礦，重點建設一批千萬噸級安全高效的現代化礦井，形成一批大型煤電和煤化工基地；新建一批大中型金屬、非金屬骨幹礦山。二是發展一批大型礦業企業。做大做強跨區域、跨行業、跨所有制、跨國界的大型礦業企業，支持“大集團建大基地、大集團配大資源”。鼓勵大型礦業企業強強聯合，並收購、兼併、重組和改造中小礦山。爭取到2010年，煤炭大型企業産量佔全國的60%以上。三是建立礦産資源儲備制度。利用外匯儲備較多的條件，增加國家戰略性資源的儲備。

　　搞好礦産資源節約和綜合利用。落實《國務院關於做好建設節約型社會近期重點工作的通知》、《國務院關於加快發展循環經濟的若干意見》、《國務院關於加強節能工作的決定》精神，認真做好以下工作。一是著力提高礦産資源利用水平。積極利用低品位鐵礦、鋁土礦、磷礦等資源。重點解決北方厚煤層以及小煤礦回採率偏低的問題。到2010年，全國煤炭資源礦井回採率平均水平，在目前的基礎上提高10個百分點。二是切實加強共伴生礦産資源綜合利用。繼續實施內蒙古白雲鄂博稀土鐵礦、甘肅金川銅鎳礦、四川攀枝花釩鈦磁鐵礦、湖南柿竹園多金屬礦等綜合利用項目。到2010年，礦産資源綜合利用率達到35%左右。三是大力推進礦山廢棄物的資源化利用。做好礦山廢石、廢渣、廢水、廢氣的資源化利用。到2010年，煤矸石綜合利用率達到75％，瓦斯抽採率達到40%以上，礦井水利用率達到60%以上。四是增進資源轉化效益。發展煤基多聯産，鼓勵煤電聯營、煤化聯營和煤炭與其它相關産業聯營，推進煤炭液化、氣化工程建設，積極替代石油燃料。五是狠抓節能、節水、節材、節地，搞好重點行業及企業、重點領域、重點園區和地區循環經濟試點。

　　推進礦業可持續發展。貫徹《國務院關於落實科學發展觀加強環境保護的決定》、國家環境保護“十一五”規劃等文件和部署，採取有效措施加強礦山可持續發展工作。一是加強礦山環境治理。抓緊制定礦山環境恢復治理規劃，進一步實施採礦沉陷區治理等工程，促進老礦山及資源枯竭型城市生態恢復。到2010年，礦山環境恢復治理率達到35%以上。二是推行礦山清潔生産。重點提高煤炭清潔利用水平，減少煤炭硫份、灰份及其它雜質含量。到2010年，原煤入洗率由目前的30%左右提高到50%左右。同時，加強企業污水處理等設施建設，強化對有毒、有害污染物排放的監管。三是推進資源枯竭型城市經濟轉型。積極發展接續産業，健全基礎設施，加快企業改革、改組、改造，解決好歷史遺留問題。繼續推進礦山棚戶區改造工程。2005年，國務院決定在東北地區阜新、遼源、大慶、伊春等四個城市進行試點；2006年，增加白山市為試點；今後將逐步擴大到中西部地區一些城市。四是實行有利於礦業可持續發展的政策措施。督促企業足額提取礦山環境治理恢復保證金，符合條件的企業提取礦山轉産發展資金，加快出台資源開發補償和生態補償辦法。繼續推進山西煤炭工業可持續發展政策措施試點。

　　強化礦山企業安全生産。下大決心、花大力氣加強安全生産工作，努力提高礦山安全生産水平。一是落實礦山安全生産的目標。把“十一五”期間安全生産的主要指標合理分解，要求做到煤礦百萬噸死亡率下降20%以上、特大事故起數下降20%以上、非煤礦山死亡人數下降10%以上。二是健全安全生産責任機制。嚴格實行中央監察、地方監管、企業負責的監管體制和工作機制，把安全生産主體的責任落實到每一個礦山企業。三是加強安全生産基礎工作。嚴格實施礦山企業安全技術標準和管理制度，按規定配備安全生産專業人員，強化監測監控，搞好從業人員安全生産技能培訓，健全應急救援機制。四是進一步增加安全生産投入。2007年將考慮繼續安排中央資金，加上地方配套資金，支持煤礦瓦斯治理和國有煤礦安全技術改造。落實礦山企業安全生産準備金制度，要求礦山企業足額提取安全生産費用，切實改善安全生産條件。

　　加快礦業科技進步。落實《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020）等要求，重點做好以下工作。一是提高礦業科技支撐能力。大力推進成礦理論、找礦方法和勘查開發關鍵技術的研究，力爭在煤炭合理高效經濟清潔開發利用、深部礦産資源勘查、礦産資源高效開發與礦山環境優化、海底資源探測與開發等方面取得突破。二是提高礦山企業裝備水平。做好礦産資源勘查開採關鍵設備的引進消化吸收工作，著力開發大型煤炭綜合採掘設備、大型海洋石油工程設備、大斷面岩石掘進機等重大技術裝備，努力提高礦山裝備自動化、信息化和數字化水平。爭取到2010年，大型煤炭企業機械化程度由現在的40％左右提高到60％左右。三是加強礦業科技人才培養。大力發展礦業高等教育和中等職業教育，保持合理的招生規模。以重大勘查開發和科技攻關項目為依託，加快培養創新型人才、複合型人才和科技領軍人才。

　　深入整頓礦産資源開發秩序。進一步強化礦産資源管理，全面完成整頓和規範礦産資源開發秩序的各項任務。一是鞏固整頓工作成果。繼續打擊礦産資源開發中存在的違法違規行為，集中開展重點礦區、重要礦種的專項整治，確定關閉對象、嚴格關閉標準、限定關閉時間、落實關閉任務，堅決關閉破壞環境、污染嚴重和不具備安全生産條件的礦山企業。二是加大礦産資源整合力度。以戰略性礦産、優勢礦種、重點礦區為重點，加快礦山企業結構調整步伐，提高礦業生産集中度。突出抓好煤炭行業整合工作，達不到有關規模標準的煤礦，一律限期整合。三是加強礦産資源開發利用的監管。核心是加強對礦業權人的管理，嚴格資質條件、準入標準和勘查開採活動監管，強化監督檢查，抓好隊伍建設，提高管理水平。

　　建立規範的礦業管理機制和制度。深化改革，完善體制機制，爭取用兩到三年的時間，初步建立起適應市場經濟規則的礦業開發運行機制和管理制度。一是健全礦産資源分類分級管理制度。堅持國家礦産資源所有權制度，合理劃分中央和地方管理權限。對一些重要礦産資源，實行集中統一管理或適度加強中央管理。二是完善礦産資源有償使用制度。實行礦業權有償取得和礦産資源有償開採，取得礦業權必須依照規定繳納礦業權使用費和礦業權價款，開採礦産資源必須繳納礦産資源補償費以及資源稅、增值稅。國務院要求試點省區做好深化煤炭資源有償使用制度改革工作，取得經驗後逐步推廣到全國和其它礦種。三是理順礦産資源開發利益分配關係。改變原有分配方式，把礦産開發收益的大頭留給地方。主要用於礦産資源勘查，並用於解決老礦山企業各種歷史包袱問題，造福于礦區人民。四是健全礦産資源政策和規劃體系。合理提高礦産資源稅費徵收標準，逐步完善礦産資源稅費計徵方式。解決礦業增值稅實際稅賦水平偏高的問題。完善礦産資源規劃管理，加大規劃實施力度。

　　擴大國際礦業合作。堅持“引進來”、“走出去”，發展礦産品貿易，提高礦業利用外資水平，加強境外資源開發利用。一是調整礦産品貿易結構。進一步擴大稀缺資源進口，合理控制資源性産品出口。推進貿易多元化，多渠道進口重要礦産資源。改進貿易方式。二是引進國外礦業先進技術和管理經驗。根據國家産業政策，繼續吸引外商以獨資、合資、合作等方式進行風險勘探和資源開發，積極引進國際資源勘探開發、綜合利用和礦山管理的先進技術與成熟經驗。三是實施資源“走出去”戰略。加大境外勘探開發的力度。通過新建項目和收購、兼併、參股等多種形式推進國際合作。

　　加強礦産資源法治建設。做好礦産資源領域立法、司法和執法有關工作。抓緊準備《礦産資源法》進一步修改，為礦産資源合理利用、有效保護和科學管理提供法律保障。協助做好《煤炭法》等法律的修訂工作。做好《能源法》、《石油天然氣法》、《原子能法》、《循環經濟法》等法律起草的準備工作。同時，抓緊完善《礦産資源法》配套法規體系，制定國家保護性開採特定礦種管理、國家規劃礦區管理、礦産資源監督管理等方面的法規。堅持依法行政，加大執法力度，做好有關司法工作，切實做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，促進礦産資源合理利用和保護管理走上法治化軌道。