推進政府IT外包需要制度創新
上海市信息化委員會 白 檸
外包作為一種現代商業模式，在歐美等發達國家中已經成為潮流。其中，IT（信息技術）業務的外包更是受到國外企業的青睞。有數據表明，到2003年底，超過52%的歐美企業選擇了外包，其中企業IT業務的外包佔24%以上。此外，埃森哲諮詢公司2004年1至2月進行的一項調查顯示，有60%的受訪企業將IT部門進行了外包。儘管也有諸如摩根大通提前解除與IBM簽訂的一項總額逾50億美元的IT外包合同等外包收回（或曰“逆向外包”）案例，但總體而言，IT業務外包仍然是眾多企業的主流選擇。
一、政府IT外包的尷尬
IT外包同樣也適用於政府。比如，美國亞利桑納州政府將駕駛證管理信息系統外包給IBM，政府不投一分錢；IBM從每個駕照發放中提取1美元，逐步收回投資。在香港，2003-2004年的政府信息服務外包項目比率為84%，開支比率佔89%。在內地，北京市政府則以“統籌負責制”的方式交由首都信息發展股份有限公司建設首都公共平臺網絡，並負責網絡運營及一些應用系統開發等。
但總體上，國內政府機關推行信息化服務外包還在探索之中；政府機關的信息系統基本上仍以自建、自管為主。筆者曾參與了對數十家政府部門關於信息化服務外包的調查，從調查結果看，儘管有近1/3的政府部門對其部分IT業務實施了外包，但從其外包的層次和範圍看，絕大部分還只停留在PC等設備維護外包的低層次，與業務應用外包乃至資産、人員轉移的戰略外包有較大差距，而且在體制機制、操作方案和制度安排上還有許多障礙和問題。如果不進行制度上的創新和改革，政府的IT外包很難健康發展。
有人形容説，外包就像成年人談戀愛和結婚，任何一方不成熟，就很難保持婚姻的完滿和長久。然而，可以説目前政府對IT外包既缺乏“談戀愛”的動力，也缺乏把握“婚姻”的能力；即使有成熟的外包服務商拋來繡球，卻因為對方“不解風情”，最後只能是一廂情願的單相思。
首先，政府機關由於其自身特點，對成本並不十分關注，這與企業從降低成本的需要出發採取外包的服務模式大不相同，因此政府IT外包的動力相比企業來説普遍不足。為了解決能力、成本與業務需求之間的矛盾，政府部門往往採取增加編制和人員的方式不斷擴充其IT部門（多為事業編制的信息中心），而不優先考慮採用外包的方式。這裡就牽涉到政府機關IT部門設置的利弊問題。政府信息中心的存在，有其合理而有利的一面，比如能夠近距離、長期研究業務的發展需求，有一支懂技術、熟悉業務的隊伍來規劃設計管理信息系統並負責實施；但同時也存在諸多弊端，特別是在薪酬體系難以吸引和保留優秀人才的情況下，一旦追求局部的經濟效益，信息中心很容易成為外包服務的障礙。有的信息中心名義上為IT管理部門，負責將部分具體技術工作轉手給IT企業，但實際上通過不公開、不透明的“關聯交易”，以市場化的名義賺取利潤。這種貌似合理的“偽外包”不僅完全背離了外包服務降低成本和提高服務水平的初衷，而且會誤導政府信息化建設的投資決策，造成資金浪費。
其次，政府在IT方面的管理和規劃能力不夠成熟，直接阻礙了IT外包策略的選擇。在電子政務建設中，政府機關的信息化水平快速提高，但在IT業務和外包規劃能力上仍然比較欠缺；搞不清楚自己擁有多少應用系統和IT設備的政府機關並不在少數。如果一個政府部門連信息資産管理尚且不能做好，很難想象能夠對IT業務外包作出統籌的考慮和安排。這就如同對自己有什麼優點和不足、想找個什麼人過什麼日子都不清楚，卻被要求去談婚論嫁一樣，最後要麼是畏葸不前，要麼是冒進受苦。實際上，進行IT外包的重要前提，是實現了自身IT業務的規範管理和制定出IT外包的整體規劃。只有具備這些能力，才能夠按照一個完整的規劃，逐步從設備維護層面的外包發展到業務系統層面IT基礎架構的外包，併為資産、人員轉移的戰略外包打下基礎。
最後，政府實施IT外包的執行能力比較缺乏。筆者曾參加了某著名跨國公司與某政府部門關於IT外包的一次研討會。在被問及該公司與某銀行外包合同的大致情況時，原本滔滔不絕的該公司高管卻三緘其口，不願多談，甚至對合同的厚度都不願描述一二。的確，外包合同正是IT外包的關鍵所在；合同的擬訂、實施和控制，正是外包執行的核心所在。合同厚度都被當作商業秘密，可見外包合同何等重要。而政府卻恰恰容易忽視這個最基本的商業規則要素，總以為自己作為經濟社會的管理者，擁有天然的優勢地位，不大重視合同的談判和簽訂，往往大而化之，粗粗擬訂一些條款，從而非常容易在日後的執行中造成被動，也經常會為日後出現知識産權、服務質量等問題埋下隱患。
更有甚者，則是完全省略任何合同、協議，直接操作實施，以致帶來很大的麻煩。筆者曾接觸過某政府部門一項涉及金額近億元的IT外包項目。該項目儘管按照有關規劃實施，但在模糊的權責界限下合作了兩年，一直沒有簽訂合同，逐漸引發一系列的後遺症，甚至對有關投入金額、服務範圍、責任邊界都無法厘清，令政府管理部門大為頭痛。而且因為該項目的重要性，更直接影響了相關項目的規劃、實施，對全局造成非常大的影響。這種外包著實令人捏把汗。
二、政府IT外包的制度創新
以上種種問題，無論是動力還是能力，實質上是由於一些制度安排的不足造成的，因此，推進政府IT業務外包，需要在以下幾個方面進行制度創新：
1．在組織結構方面，要以提升IT服務能力為最終目標，重新界定政府IT機構的職責範圍，控制其規模，發揮好其在需求分析、管理服務等方面的作用，增強外包的動力。要完善考核體系，形成更合理的激勵機制，努力創造一種環境，使得潛在的外部供應商與政府內部的IT部門在提供IT服務方面不斷競爭，形成公開公平的競爭機制。此外，還應設立真正參與決策的CIO（首席信息官）職位，統籌規劃管理IT業務及其外包。
2．在政府信息化建設的管理體系方面，必須把外包作為優先選擇的業務策略。IT外包是在充分認識與分析風險的前提下，根據實際情況作出的業務策略選擇。雖然不宜搞“一刀切”，但應確立IT外包的優先地位，並在以下幾個方面的制度上給予配合：一是與部門預算改革配合，細化政府機關在IT方面的預算管理，在能夠進行成本比較的基礎上，控制自建自管IT項目的預算支出，使IT外包優先得到預算資金安排；二是在政府採購中，把IT外包服務作為採購項目，並制定相應的採購程序、採購標準和控制方案，以公開招標等方式進行集中的政府採購，提高公開程度，以篩選出合格的外包服務商，並更大程度地降低成本；三是對IT外包服務商給予政策支持，特別是考慮對以提供政府IT業務外包服務為主的企業給予比較優惠的政策待遇，形成一批比較穩定的外包服務企業，並帶動相關産業的發展。
3．在IT外包實施控制上，應建立完善的管理體系。比如，在信息資産管理方面，應由財政、信息等管理部門共同研究制定相應的規則，逐漸完善政府機關信息資産的管理體系；在確定外包的IT業務方面，應建立一套普遍適用的準則，協調好與保密、知識産權保護之間的關係；最後，在合同管理方面，也應在政府採購的基礎上，建立相對統一的規範，必要時可以通過備案制等方式，由某級政府的信息主管部門統一審定所有部門的IT外包合同，以達到控制風險的目的。
