基於對當前改革狀況、未來國內外經濟社會發展態勢及其對體制要求的戰略考慮，黨的十六屆五中全會強調，目前我國正處於改革的攻堅階段，必須以更大決心加快推進改革，使關係經濟社會發展全局的重大體制改革取得突破性進展。這表明，我國的體制機制改革，特別是經濟體制改革正處在戰略性攻堅的關鍵階段。改革開放20多年來，特別是“十五”期間，我國經濟體制改革的進程取得了顯著進展。但也要看到，改革推進的速度、力度、深度和協調度尚不盡如人意，有些改革的任務甚至有所延遲。上世紀90年代初，鄧小平同志曾指出：“恐怕再有30年的時間，我們才會在各方面形成一套更加成熟、更加定型的制度。”現在距鄧小平同志所提出的目標期只有十五六年，能否實現這一歷史性的目標，未來五年即“十一五”期間是關鍵時期。面對經濟社會發展出現的一些新特點和新趨勢，中國體制改革需要有更加明確、更加堅定的目標和追求。
以轉變政府職能為重點，在行政管理體制和相關宏觀體制改革方面取得進展
把行政管理體制的改革列為“十一五”規劃“重大體制改革取得突破性進展”的首位，是基於對中國深層問題的思考而作出的明智選擇，標誌著中國經濟體制改革已經昇華到一個新的戰略層面。事實上，經濟和社會生活中出現的諸多矛盾和問題，從制度模式的角度來分析，這與政府管理體制改革尚未到位有關，政府管理體制改革滯後已成為影響改革發展的掣肘。貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會，要求把行政體制改革放在突出位置。
首先，推進政府職能的轉換，推進行政層次和行政機構改革。要明確政府的身份：一是公共産品和公共服務的提供者（當然提供公共産品並不等於自己去生産）；二是良好社會環境的創造者，“人民創造財富，政府創造環境”；三是人民群眾公共利益的維護者，而不應該受某些利益集團的左右。總之，政府要加強社會管理和公共服務職能。
在這個前提下，改革和完善政府職能要突出理順“四個關係”：理順政府與企業的關係；理順政府與市場的關係；理順政府與事業單位的關係；理順政府與社會仲介組織的關係。要明晰政府邊界，凡應由企業、市場、社會組織決策的事情應嚴格由它們決策，政府不應“越俎代庖”。凡是應該由政府承擔的事情，政府責無旁貸，不能“缺位”。針對當前政府工作存在的“錯位”現象，要強調由“經濟管制型”轉變為“公共服務型”，即轉到為市場主體服務和創造良好的市場環境上來。各級政府要有意識地做到不干預微觀經濟活動，不包辦企業決策，不代替企業招商引資。同時按照精簡、統一、效能的精神，探索新的行政管理體制架構，以解決層次、層級過多的問題，推進行政審批制改革取得實質性進展，根據政府與事業單位分開的原則，穩步推進社會事業領域的體制改革。
其次，推進與行政管理相關的宏觀管理體制改革。在推進行政管理體制改革中，不可避免地會涉及到與之相關的宏觀管理體制，如財政稅收改革、政府投資體制改革等。在財政體制改革方面，根據打造公共服務型政府的要求，應建立、健全公共財政體制。按照“財權和事權相對稱”的原則，科學界定中央政府與地方各級政府之間的財政責任，並相應調整收支關係。財政支出結構應根據“五個統籌”的精神進行調整，逐步降低財政支出中用於經濟方面的比重，增加用於社會保障、教育、科技創新、生態環境、社會安全等領域的公共支出。要發揮財政轉移支付制度的作用，加大對經濟不發達地區和少數民族地區財政轉移支付的力度。在稅收制度改革方面，應著力改進個人所得稅徵收辦法，統一內外資企業稅，將生産型增值稅改為消費型增值稅，探索開徵物業稅、遺産稅等，以發揮稅收杠桿的作用。
第三，推進與行政管理體制改革緊密相關的社會管理和政治體制改革。隨著市場化以及參與經濟全球化的影響，我國的社會結構已經並正在繼續發生一系列新的變化。在這場中國歷史上從未有過的變遷面前，應該説社會體制改革是滯後於經濟體制改革的。如何推進社會體制改革，協調多元力量之間的關係，以最充分地調動一切積極因素，就成為制度創新的新課題。“十一五”期間將在探索社會運轉和社會服務新機制，形成一套與經濟市場化、政治民主化和文化多元化相適應的新型社會治理模式方面作出努力。此外，隨著人民群眾民主法治意識的增強和政治參與積極性的提高，對發展社會主義民主政治和落實依法治國基本方略也提出了新的要求。應按照黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的精神，“積極穩妥地繼續推進政治體制改革”，實現市場經濟、民主政治、先進文化以及和諧社會“四位一體”的新型體制機制格局。
堅持和完善基本經濟制度，在微觀基礎和市場體系關鍵領域取得突破性進展
一是在繼續推進競爭性行業領域企業改革的同時，向壟斷性行業推進，完善國有資産管理體制。
前一階段國企改革主要是在競爭性領域展開的。目前，國有資本大約有一半分佈在一般性生産加工業、商貿和服務業（即競爭性領域），另一半左右分佈在壟斷性行業。下一步繼續推進競爭性領域的國有資本置換，重點在於推進國有大型企業建立混合所有制結構。同時，根據“改革取得突破性進展”的思路，需要開闢“第二戰線”，即向壟斷性行業推進。這裡的壟斷性行業包括電力電信、鐵路民航、郵政、市政公用事業等。對其中的“自然壟斷業務”部分，比如國家輸電電網、鐵路路網等，非公有資本可以進入，但是明確只能以“參股”方式進入，不能“控股”，更不能“獨資”。除自然壟斷業務以外的其它業務，比如電力行業的發電部分、民航鐵路電信的營運部分等，非公有資本、國有資本均可以以各種方式進入，可以控股，也可以搞項目融資。在這裡，國有經濟的控制力，一方面通過國有企業控股經營得以實現，另一方面則通過“平等競爭、優勝劣汰”提高自身的核心競爭力來實現。
隨著國企改革的深化，混合所有制企業將逐步建立並日益增多。從這個意義上説，對資本的關注要勝於對企業的關注，尤其是對國有經濟而言，應該“強化資本概念，淡化國企陳見”，要由對細胞層面的國企改革上升為國有資産管理體制改革。橫向上實行“政資分開”，建立與行政系統相獨立的監督和管理系統；縱向上實行“上下權益分開”，由中央和地方分別代表國家享有所有者權益。國資監督和管理部門固然代表國家行使所有權職能，但也有不可逾越的權力邊界，須尊重和維護企業的市場主體地位及其權利，不能直接干預企業的經營活動。
二是由商品和服務市場向生産要素市場推進，重視市場和市場力量的基礎性作用。
目前社會商品零售總額中95.6％由市場來調節，農副産品收購總額中市場調節所佔比重為96.5％，生産資料銷售總額中市場調節比重為87.4％，由此可以看出，商品和服務價格已經基本上由市場來決定。現在存在的突出問題是“要素市場雙軌制”，“十一五”期間將著重推進要素市場的建設和要素價格改革。在資本市場方面，在全面解決股權分置的基礎上繼續解決其他制度性問題，並著力推進利率市場化，改革匯率形成機制，完善資本市場結構，建立多層次的資本市場體系。在土地市場方面，重點是全面推行經營性土地“招（招標）、拍（拍賣）、挂（掛牌交易）”制度，理順土地價格形成機制。在勞動力市場方面，促進實現勞動力在城鄉之間和企業之間的合理流動，在流動中形成合理的價格水平。在技術市場方面，做好技術評估、作價和技術産權的轉讓，促進技術流動和創新機制的形成。加強現代市場體系建設，特別要注意加快全社會的信用體系建設。
此外，非公有制經濟是社會主義基本經濟制度的重要組成部分。堅持和完善基本經濟制度，必須毫不動搖地支持、鼓勵和引導非公有制經濟發展。從體制改革角度分析，放寬國內民間資本的“市場準入”領域，清除各種歧視性規定，使其在諸如投融資、稅收、土地使用以及進出口等方面與其他企業享有同等待遇，從而為各類所有制經濟的發展提供公平競爭的環境。
著力提高對外開放水平，在全球化參與應對機制方面取得突破性進展
“十一五”期間，我國將進入加入世界貿易組織後擴大開放的“後過渡期”，將面臨更加複雜和嚴峻的外部挑戰。當前經濟全球化趨勢不斷深入發展，世界範圍內科技革命浪潮涌動，國際産業升級和轉移速度加快，區域經濟一體化呈加速趨勢，這也給我國對外開放提供了難得的機遇和有利條件。在這種形勢下，應抓住有利時機，在更大範圍、更廣領域和更高層次上積極參與經濟全球化的進程，主動地改革國內現有的體制，以加快經濟的市場化和國際化進程。
一是按照科學發展觀加快轉變外貿增長方式。外貿增長方式是國家發展戰略的重要組成部分。目前中國外貿增長方式依然帶有明顯的“粗放型”特徵。針對這種情況，應科學界定對外依存度，防範潛在經濟風險；按照“資源節約型”和“環境友好型”的要求調整出口商品結構；在保持必要的加工貿易規模時，努力提高出口産品的加工度和增值含量；根據提高自主創新能力的要求合理調整進口商品結構；同時進一步加快內外貿一體化進程和貿易便利化進程，為轉變外貿增長方式服務。
二是加快外資管理體制改革。要繼續積極有效地利用外資，特別是要研究經濟全球化條件下跨國公司投資的新動向，進一步拓寬投資領域。從當前及下一步外商在中國投資的趨勢看，現代服務業將是國際跨國資本繼製造業轉移之後産業轉移的一個新領域，需要為之提供發展的廣闊平臺。在利用外資的過程中，要注重提高利用外資水平，更好地發揮外資的帶動效應。
三是支持有條件的企業“走出去”，實施互利雙贏的開放戰略。要增強國內企業開拓國際市場、技術創新和培育自主品牌的能力。引導和支持有比較優勢的企業開展跨國投資和經營，促進中資跨國公司的發展。
此外，鋻於國際經濟舊秩序依然存在，而且這種格局短期內也不可能完全改變，因此在參與經濟全球化的進程中，面對嚴峻挑戰，要學會把握國際規則的主動權，建立相應的應對機制，包括保護關鍵領域産業安全的應對方案以及應對貿易摩擦的機制等。通過以上機制，建立一種擴大對外開放與增進國家權益的平衡機制，以保證對外開放在更高的水平上推進。
堅持以人為本，在形成全面協調可持續發展的體制保障方面取得突破性進展
以人為本要全面把握“人”的三層含義：第一，從橫向分析，這裡的人不是指某一部分人，而是指所有人、一切人；第二，從縱向分析，這裡的人不僅指當代人，而且包括下幾代人；第三，從內在要求分析，這裡的人不是“單需”人，而是“多需”人，包括物質生活、精神生活、參與社會生活及提高自身素質的多種需求。當前，黨和國家強調以人為本，全面、協調、可持續的發展，要求我們從更寬的視野和更高的層面來審視和構思改革的取向問題。
一是圍繞人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題創建各種民生性體制保障，讓改革發展的成果惠及全體人民。
1、就業制度。“十五”期間每年城鎮將有800萬—1000萬新增勞動力需要尋找就業崗位，同時超過一億的農村勞動力進城。為此需要把擴大就業擺在更加突出的位置，進一步改革勞動就業管理制度，掃除妨礙實施積極就業政策的制度障礙（如戶籍制度和勞動力市場制度），千方百計地增加就業崗位。
2、社會保障制度。要使改革發展能夠平穩進行，整個社會需要構建嚴密而可靠的安全網。要從中國實際情況出發，建立並完善與社會主義初級階段經濟發展水平相適應的具有中國特色的社會保障制度。著重完善城鎮職工的基本養老、基本醫療、失業、工傷和生育等保險制度；同時，探索建立進城務工人員的社會保障制度。
3、收入分配製度。近年來，收入差距問題引起了社會普遍關注。要更加注重社會公平，通過收入再分配功能，加大調節收入分配的力度，努力緩解收入分配差距擴大的趨勢。要探索一套能夠把社會公平和經濟效益相協調的分配體制。就分配製度本身而言，應重點探索建立按勞分配與生産要素按貢獻分配相結合的體制問題，特別是探索在中國現階段的國情下，如何實行各種生産要素按貢獻參與分配的新制度，以鼓勵人們幹事業，鼓勵人們幹成事業。
4、醫療衛生與教育制度。要解決廣大人民群眾看病難、看病貴所涉及的體制性問題，完善公共衛生公共醫療服務體系，基本建立新型農村合作醫療制度。在衛生醫療制度改革中，要正確處理政府、市場和社會的關係，政府管基本醫療保障，市場管超值醫療服務，社會管廣濟善助。當前人民群眾對教育亂收費以及教育質量等議論較多，應圍繞實施素質教育，普及和鞏固義務教育，切實提高教育質量等，深化教育體制改革，從制度上為建設學習型社會提供保障。
二是圍繞自主創新和增長方式轉變推進科技體制改革。
自主創新是增長方式轉變的中心環節。要緊緊圍繞原始創新、集成創新和消化吸收再創新，加快科研體制改革步伐。重點是建立符合國家戰略的科技決策機制、引導全社會科技資源高效配置和綜合集成機制、財政科技投入穩定增長機制以及公共科技資源全社會共享機制。同時探索建立健全知識産權保護制度、風險投資制度、技術入股和技術期權制度。與科技體制改革相關聯，要堅持把是否有利於促進人才的成長、人才的創新活動和人才工作與經濟社會發展相協調，作為人才體制改革的出發點和落腳點。著力建立和創新人才培養、評價、選拔任用機制、人才創新激勵機制。
三是圍繞全面協調，特別是城鄉協調著力推進農村經濟體制改革。
十六屆五中全會提出建設社會主義新農村，這是我國現代化進程中的艱巨歷史任務。中國的改革是從農村起步的，但近年來農村改革卻處於僵持狀態。農村的改革，就經濟體制而言，主要是農村土地制度改革，農戶在承包期內應當可依法、自願、有償流轉土地承包經營權；要推進農村勞動力市場化改革，逐步解決農村富餘勞動力轉移就業的問題；要深化農村稅費改革、農村金融改革、糧食流通體制改革等；要充分發揮城市對農村的輻射和帶動作用，發揮工業對農業的支持和反哺作用。通過全面深化農村改革，為促進城鄉良性互動、協調發展提供體制保障。
四是圍繞可持續發展推進資源環境體制創新。
中國是一個人口多、資源人均佔有量低的發展中大國，非再生資源儲量和可用量不斷減少的趨勢在短期內也不會改變，一些關係國計民生的礦産資源，特別是石油嚴重短缺，資源環境對經濟增長的瓶頸制約越來越嚴重。從未來五年來看，經濟發展與資源環境的矛盾將會進一步突出，可持續發展的壓力將會進一步加大。針對這種狀況，“十一五”規劃建議務必把節約能源和保護環境放在突出位置。為切實實現2010年單位國內生産總值能源消耗比“十五”期末降低20%左右的目標，要在結構、技術、增長方式方面做文章，要在制度創新上找出路，如可以考慮建立“國家資源現代産權制度”、“現代環境産權制度”以及“綠色GDP”考核指標，通過一系列制度創新，使人們從利益的角度合理利用資源和保護環境，使資源資本和生態環境資本升值，從而有利於人與自然關係的和諧發展。（常修澤）
