新華社北京１２月１４日電

深化土地管理制度改革 依法切實加強土地管理
——在全國深化改革嚴格土地管理工作電視電話會議上的講話

溫家寶

（２００４年１０月２８日）

    國務院召開這次電視電話會議，主要任務是貫徹落實《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》，進一步統一思想認識，加強和改進土地管理，鞏固宏觀調控成果，確保經濟社會全面協調可持續發展。

    去年下半年，針對經濟運行中出現的突出矛盾和問題，黨中央、國務院及時作出了加強和改善宏觀調控的重大決策，突出強調要把好土地和信貸兩個“閘門”。為加強土地管理、切實保護耕地，中央出臺了一系列政策措施，開展土地市場治理整頓，清理各類開發區，嚴格控制建設用地。今年４月下旬，根據經濟形勢變化和進一步加強宏觀調控的需要，中央作出了暫停農用地轉用審批半年的決定。各地區、各部門認真貫徹中央部署，做了大量工作，土地市場治理整頓取得了積極進展，各方面保護耕地的意識明顯增強，初步遏制了亂佔濫用土地的勢頭。實踐證明，中央的決策是非常必要、完全正確的，對於保護耕地和保障國家糧食安全，對於有效抑制盲目投資和重復建設，對於促進經濟平穩較快發展，起到了十分關鍵的作用。

    暫停農用地轉用審批半年，一方面是為了遏制亂佔濫用耕地的勢頭，一方面是為了集中精力研究改革土地管理制度，制定嚴格規範的土地管理措施，以逐步建立起有效的管理體制和機制。在深入調查研究、廣泛聽取各方面意見特別是地方意見的基礎上，國務院反復討論，作出了關於深化改革、嚴格土地管理的決定。這個《決定》從我國國情出發，貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，堅持社會主義市場經濟的改革方向，針對當前土地管理中存在的突出問題，提出了深化改革、嚴格土地管理的措施。當前一項重要而緊迫的任務，就是要認真貫徹落實《決定》，進一步做好土地管理工作。

    一、充分認識嚴格土地管理的重要性和緊迫性

    土地是民生之本、發展之基。在我們這個發展中的人口大國，土地問題始終是現代化進程中一個帶有全局性、戰略性的重大問題。必須充分認識到，嚴格土地管理，既是貫徹科學發展觀，確保經濟社會可持續發展的長遠大計，也是維護當前改革發展穩定良好局面的當務之急。

    第一，我國人多地少的基本國情，決定了必須實行最嚴格的土地管理制度。我國耕地資源稀缺，在不到世界１０％的耕地上，承載著世界２２％的人口。我們面臨的人多地少矛盾，是極為尖銳和突出的。更為嚴峻的是，有限的耕地資源還在大量減少。從１９９６年到２００３年，全國耕地從１９．５１億畝減少到１８．５１億畝，７年之內凈減少１億畝。現在，我國人均耕地面積僅有１．４３畝，不到世界平均水平的一半。耕地後備資源也嚴重不足，６０％以上分佈在水源缺乏或者水土流失、沙化、鹽鹼化嚴重的地區，通過開發補充耕地的潛力十分有限。目前我國耕地資源短缺的矛盾越來越突出，已經影響到經濟的可持續發展。今後一個相當長的時期，我國人口將繼續增加，人地矛盾將更加突出。我們既要考慮滿足當代人的需要，也要為子孫後代留下生存和發展的空間。唯一的出路就是實行最嚴格的土地管理制度，保護和利用好每一寸土地，除此別無選擇。在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，貽禍子孫後代。

    第二，確保國家糧食安全，必須嚴格土地管理。國以民為本，民以食為天。十三億人口的吃飯問題，始終是我國一件頭等重要的大事。保證國家糧食安全，最根本的是保護耕地。近年來，由於耕地面積連年減少，糧食播種面積不斷下降，糧食總産量和人均糧食佔有量連續幾年減少。２００３年糧食總産量降至８６１３億斤，是上世紀九十年代以來的最低點。而糧食消費量逐年增加，糧食産需平衡的年度缺口不斷擴大。這幾年糧食年度缺口，主要是靠挖庫存來彌補。中央在宏觀調控中首先從加強農業入手，採取了一系列直接促進糧食生産的政策措施，各地也做了大量工作，加上市場價格回升，氣候條件比較好，糧食生産出現了重要轉機，全年總産量將超過年初的預期目標，但當年仍有缺口。今後，隨著人口增長和生活水平的提高，我國糧食需求將繼續增加。提高糧食供給能力，保持糧食供求平衡，任務相當艱巨。糧食生産的基礎是土地。我國現在耕地復種指數已經很高，很多地區水土條件不匹配，僅靠提高單産難以彌補因耕地減少損失的糧食生産能力。如果不嚴格土地管理，堅決遏止耕地快速減少的趨勢，糧食安全的基礎就會嚴重削弱。我們是一個有十幾億人口的大國，一旦糧食出大問題，後果不堪設想。對此，我們必須有危機感和憂患意識。

    第三，走新型工業化、城鎮化道路，必須嚴格土地管理。推進工業化、城鎮化，不可避免地要佔用一些土地。但近年來亂佔濫用耕地、嚴重浪費土地的問題，已經到了令人觸目驚心的地步。一些地方不具備條件，不經批准，盲目興建開發區。到今年８月，全國清理出各類開發區（園區）６８６６個，規劃面積３．８６萬平方公里，超過全國現有城鎮建設用地總面積。一些城市建設盲目鋪攤子，建寬馬路、大廣場，大量佔用城郊良田。不少企業盲目圈佔耕地，搞“花園式”廠區，廠房該建多層的卻建單層，佔地過多，有的企業甚至圈佔上千畝、幾千畝土地搞園區。一些地方為了滿足投資商提出的多佔土地的不合理要求，壓低地價、甚至以“零地價”招商。這些問題導致耕地越佔越多，土地利用效率越來越低。有的地方近幾年來建設用地成倍增長，佔地增長速度大大高於經濟增長速度。有的地方在今後幾年之內，就將用完除基本農田以外的全部耕地，面臨無地可用的局面。照這樣下去，工業化、城鎮化進程將難以為繼。只有管好用好土地，才能提高土地資源對經濟社會發展的保障能力，既保證糧食安全，同時又保證工業化、城鎮化所必須的土地供給，順利推進現代化進程。

    第四，維護社會穩定和國家長治久安，必須嚴格土地管理。土地不僅是最重要的農業生産資料，而且是農民最基本的生活保障。由於大量徵佔耕地，使很多農民失去土地。一些地方還壓低補償安置標準，不考慮失地農民的長遠生計，導致部分失地農民成為種田無地、就業無崗、社保無份的“三無農民”，生活水平下降。如果再不嚴格土地管理，聽任亂徵濫用耕地，失地失業的農民大量增加，後果將極為嚴重。我們必須從維護人民群眾的根本利益和社會穩定的大局出發，嚴格保護耕地，保障農民的長遠生計，為改革開放和現代化建設創造良好的環境。

    第五，鞏固宏觀調控成果、保持經濟平穩較快發展，必須嚴格土地管理。嚴格控制佔用土地，是中央加強和改善宏觀調控的一項極為重要的措施，對於有效地控制盲目擴大投資規模産生了釜底抽薪的效果。當前，宏觀調控已見成效，經濟運行中不穩定、不健康因素得到初步抑制，經濟社會發展中的薄弱環節有所加強，整個經濟正朝著宏觀調控的預期目標發展。加強和改善宏觀調控有效地避免了經濟的大起大落，保持了經濟平穩較快發展。但是也要清醒地看到，目前宏觀調控仍處在關鍵階段，經濟生活中還存在不少需要解決的矛盾和問題，經濟平穩運行的基礎還不穩固。特別是固定資産投資規模仍然偏大，新上項目過多，投資再度膨脹的壓力和可能仍然存在。由於投資拉動，生産資料價格大幅度上漲，消費價格也面臨很大的上漲壓力。如果放鬆土地管理，亂上項目、盲目投資就很有可能出現反彈，來之不易的宏觀調控成果就會前功盡棄。如果發生這種情況，明年就不得不採取進一步的調控措施，整個經濟工作就可能陷入被動。所以，我們必須繼續把緊土地這個閘門。

    總之，嚴格土地管理，直接關係到國家糧食安全，直接關係到經濟社會可持續發展，直接關係到社會穩定，絕不是權宜之計，而是一項長期任務。暫停農用地轉用審批到期後，絕不是簡單地放開審批，而是要通過完善管理制度，更科學、更有效地管住管好土地。各地區、各部門一定要牢固樹立科學發展觀，充分認識嚴格土地管理的極端重要性，正確處理長遠利益與當前利益、整體利益與局部利益的關係，正確處理保護耕地與發展經濟的關係，真正把思想和行動統一到中央的決策上來，切實保護好中華民族賴以生存和發展的土地資源。

    二、認真落實嚴格土地管理的各項措施

    《決定》針對土地管理中存在的突出問題和薄弱環節，在嚴格土地執法、加強規劃管理、保障農民利益、促進節約用地、健全責任制度等方面，作出了具體明確的規定，提出了改革的措施。當前，加強土地管理工作，就是要把《決定》提出的各項政策措施落到實處。為此，要重點把握好以下幾個方面：

    （一）切實保護耕地特別是保護好基本農田。保護耕地，就是保護農業綜合生産能力，就是保障國家糧食安全。保護耕地最要緊的是保護基本農田。務必做到：一是總量不能減少。要千方百計保住全國現有的近１６億畝基本農田。這是保障國家糧食安全的“底線”。要不折不扣地落實基本農田保護制度，基本農田要落實到地塊和農戶。基本農田一經劃定，就是一條不可逾越的“紅線”，任何地方和單位不得隨意調整和佔用。符合法定條件確需調整和佔用的，必須報國務院批准。二是用途不能改變。基本農田必須用於農作物生産。嚴格禁止在基本農田挖魚塘、種樹，以及其他毀壞耕作層的活動。三是質量不能下降。要加強基本農田建設，鼓勵和引導農民多用有機肥，合理施用化肥和農藥，保持和培肥地力。要嚴格執行耕地佔補平衡的制度，建設用地要儘量少佔耕地，確需佔用耕地的必須按程序嚴格審批，並補充數量、質量相當的耕地，防止佔多補少、佔優補劣。耕地佔補平衡只能在本省（區、市）範圍內進行，不能跨省進行。這是中央經過慎重研究確定的，必須堅決執行。

    （二）嚴格執行土地管理法律法規。多年來，我國在土地管理方面制定了一系列的法律法規，對土地的所有權和使用權、徵用和佔用、審批權限和審批程序等，都有比較明確的規定。現在突出的問題是，有法不依、執法不嚴、違法不究和濫用行政權力。加強土地管理，關鍵是要做到嚴格依法辦事，依法行政。一是各級政府要切實增強法制意識，自覺遵守土地法律法規，做到依法管地用地，不能執法犯法。二是嚴格依照法定的權限審批土地，不得違反規定下放土地審批權，更不能弄虛作假，搞化整為零、拆分審批。三是嚴格執法，嚴肅查處各種土地違法違規行為。違反法律法規批地、佔地必須承擔法律責任。查處土地違法行為，不能停留在交罰款、補辦手續上。非法佔用的土地，該收回的要收回，該復耕的要復耕。既要查處違法行為，又要查處違法責任人。對違反土地管理法律法規的政府工作人員，也必須嚴肅處理。構成犯罪的，要依法追究刑事責任。典型案件要公開處理。四是強化對土地執法行為的監督。建立公開的土地違法立案標準，以利於社會各界監督。監察、審計部門和國土資源部門要切實履行監督職責，防止有案不查、違法不糾、執法不嚴的現象發生。

    （三）加強土地規劃管理和用途管制。土地利用規劃，對於保護和合理利用土地至關重要。近年來一些地方違反規劃管理的問題比較突出，有的隨意修改土地利用規劃，有的擅自突破規劃設立開發區和城市新區，有的超計劃佔用土地。為此，必須加強規劃的實施管理，發揮土地利用總體規劃和年度計劃對農用地轉用的控制和引導作用，確保土地利用按照規劃進行。要維護土地利用規劃的嚴肅性。土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃的編制，都要堅持保護耕地、節約用地的原則，都必須按程序嚴格審核。土地利用規劃一經批准，就具有法律效力，任何人都不得擅自修改。凡涉及改變土地利用方向、規模、重大佈局等原則性修改，必須報原批准機關批准。土地用途管制的核心是不能隨意改變農用地的用途。要通過規劃的實施，嚴格限制農業用地轉為非農業用地。在土地利用總體規劃和城市總體規劃確定的建設用地範圍外，不得設立各類開發區（園區）和城市新區（小區）。要加強用地計劃管理。土地作為不可再生、不可替代的資源，無論是保證糧食安全，還是保證工業發展和城市建設，都有一個永續利用的問題。因此，土地佔用必須有計劃進行。要按照土地利用規劃，從嚴從緊控制土地佔用的總量和速度，並逐年下達計劃。任何地方都不能超計劃批地用地。沒有納入年度用地計劃的建設項目，不得批准用地。鼓勵節約用地，當年指標有節余的可轉下年使用。

    （四）充分運用價格機制調控用地。加強土地的管理和調控，要充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用。運用價格機制，是抑制多佔、濫佔和浪費土地最重要的經濟手段。目前，徵地補償費和土地出讓價格偏低，是造成耕地亂佔濫用的重要原因。為此，必須合理確定土地價格，使之能夠反映市場供求關係和土地價值，反映我國土地資源的稀缺狀況。要根據不同地區土地資源狀況和經濟社會發展水平，確定土地基準價格，制訂協議出讓土地最低價標準。要嚴格控制劃撥用地的範圍，經營性基礎設施用地要逐步實行有償使用。嚴格區分公益性和經營性兩種不同性質的用地，經營性用地價格要由市場來決定，實行招標、拍賣、掛牌出讓。利用原劃撥土地進行經營性開發或轉讓土地使用權的，必須按照市場價補繳土地出讓金。今後，任何地方都不得以低於國家規定的最低價標準協議出讓土地，不得隨意減免新增建設用地土地有償使用費。要堅決糾正低價或變相低價出讓土地的做法，嚴格禁止搞所謂的“零地價”。對清理出來的這方面問題要認真進行整改，對造成國有土地資産嚴重流失和有腐敗行為的要嚴肅查處。

    （五）切實保障被徵地農民的利益。要統籌城鄉經濟社會發展，把推進工業化、城鎮化和解決“三農”問題緊密結合起來。農村集體土地轉為建設用地的過程，應當是農民分享工業化、城鎮化成果的過程，應當有利於增加而不是損害農民利益，應當有利於縮小而不是擴大城鄉差距。要合理調整土地收益分配關係，切實維護農民利益。一是合理提高徵地補償標準，保證被徵地農民的生活水平不因徵地而降低。要及時足額支付對農民的土地補償費、安置補助費等。二是妥善安置被徵地農民，保障他們的長遠生計。要採取多種辦法和途徑，解決被徵地農民的就業和社會保障問題。對城市規劃區內被徵地的無地農民，要納入城鎮就業體系，建立社會保障制度。對城市規劃區外的農民，要儘量給他們留有必要的耕作土地，儘量減少無地農民。對不具備基本生産生活條件的無地農民，應當異地移民安置。三是健全徵地程序，維護農村集體的土地所有權和農民的土地承包權。今後徵用農村土地必須經農村集體和農戶確認，徵地的過程要公開透明。不得隨意大面積、成建制地把農村集體土地轉為國有土地，變為城市建設和工業用地。四是加強對農村集體內部徵地補償費分配和使用的監管。要堅持土地補償費主要用於被徵地農戶的原則，制訂土地補償費在農村集體經濟組織內部的分配辦法。集體經濟組織要公開補償費的收支和分配情況，接受群眾監督。五是加快清理拖欠農民的徵地補償安置費。今後凡補償費用不到位、安置不落實的，不能徵地。同時，也要依法解釋和宣傳新的政策規定，任何法規政策都有執行時間的問題，防止簡單攀比和翻歷史舊賬。

    （六）大力推進節約和集約用地。目前我國土地利用效率較低，浪費現象十分嚴重，節約用地的潛力很大。解決土地供求矛盾，要著重在提高現有土地利用率上下功夫，把節約土地放在首位。一要嚴格控制建設用地增量，努力盤活土地存量。新上項目首先要利用存量土地。現在各個方面可以利用的存量土地很多，要集中開展一次存量建設用地資源普查工作，摸清底數，並研究促進盤活存量土地的政策措施。禁止閒置土地。加大稅收調節力度，提高土地保有成本，不能讓囤積土地者發橫財。二要制訂新的用地定額標準，工商業項目用地要規定單位土地投資強度和開發進度。要認真執行國家産業政策，對那些淘汰類、限制類的投資項目，要禁止或限制用地。三要大力推進土地利用集約化。引導企業提高土地利用率，對企業利用現有土地增加投資、擴大生産規模，在有關政策上給予優惠。鼓勵建設多層廠房，開發區要積極推廣標準廠房，提高土地容積率。鼓勵利用荒地、廢地等搞建設，儘量不佔或少佔耕地。基礎設施和公益性建設項目，也要節約合理用地。總之，我們國家一定要走出一條節約土地，促進經濟社會發展的路子。

    三、切實加強對土地管理工作的領導

    嚴格土地管理的各項措施能否落實，能否把土地真正管住管好，關鍵在各級領導。各地區、各有關部門要統一思想，加強領導，按照中央的部署，把嚴格土地管理作為一項重要任務擺上日程，加大工作力度，務必抓出成效。

    第一，各級領導幹部要牢固樹立保護耕地的意識。要深入開展國情國法國策的學習教育，堅持科學發展觀和正確政績觀，正確理解和自覺貫徹《決定》精神，把管住管好土地作為提高治國理政和依法行政能力的重要內容。要從國家全局著想，為子孫後代負責，絕不能以過多佔用耕地為代價來換取一時一地的經濟增長。要通過培訓、教育、檢查、考核等形式，認真學習土地管理法律法規和《決定》精神，增強各級政府工作人員管好土地的緊迫感和責任感。要在全社會進行土地國情和土地法律法規的宣傳教育，為落實最嚴格的土地管理制度創造良好的社會環境。

    第二，要進一步明確各級政府土地管理的職責。調控新增建設用地總量的權力和責任在中央，盤活存量建設用地的權力和利益在地方，保護和合理利用土地的責任主要在地方政府，特別是省級政府。在確保嚴格實施土地利用總體規劃和不突破年度計劃的前提下，省級政府可以統籌本行政區域內的用地安排，依照法定權限審批土地，並組織耕地佔補平衡，按規定用途分配和使用地方分成的土地有償使用費。要層層建立土地管理責任制，地方各級人民政府要對本地區耕地保有量和基本農田保護面積負責，政府主要領導是第一責任人。要建立耕地保護責任考核體系，把是否珍惜土地、保護基本農田，作為考核政績的重要內容，列入任期目標責任制。今後，衡量一個地方的工作和政績，不僅要看經濟指標，還要看耕地保護情況。對各地區耕地保護目標履行情況，國土資源部要會同有關部門定期進行檢查考核，省級政府也要每年向國務院負責任地作出報告。為官一方，守土有責。如果耕地沒有保住，就是嚴重失職。我們一定要切實擔負起保護耕地的歷史責任。

    第三，要進一步完善土地管理體制。改革省級以下國土資源管理體制，旨在加強省一級的責任，提高土地管理效力，是嚴格土地管理的一項重要措施。這項改革要在年底前完成。同時，結合這次改革，要切實加強基層國土資源管理隊伍建設，確保機構、編制、經費到位，充分發揮其在土地管理和執法中的作用。實行省級以下國土資源垂直管理體制以後，中央和省級國土資源管理部門都要切實負起土地管理的職責。要適應新形勢和新任務的要求，精簡機構，強化管理職能，創新管理方式，充分利用現代技術手段，努力提高土地管理水平。

    第四，要繼續推進土地管理制度改革。建立嚴格、科學、有效的土地管理制度，還需要進一步研究解決一些深層次的體制性、機制性問題：一是深化國有土地使用制度及供地方式改革；二是按照保障農民權益、控制徵地規模的原則，改革徵地制度；三是合理調整建設用地土地收益分配關係，規範土地收益用途；四是修訂和完善土地管理法律法規，切實把土地管理納入法制化軌道。要通過深化改革，逐步建立起適應社會主義市場經濟體制要求、符合我國國情的嚴格的土地管理制度。

    第五，要繼續深入開展土地市場治理整頓。目前土地市場治理整頓的成果還是初步的、階段性的，圈佔土地、亂佔濫用耕地的問題尚未根本解決。有的地方清理整頓工作流於形式，不少地方清理出來的問題還沒有得到處理，有的地方還在等待觀望。因此，土地市場治理整頓不能鬆懈。清理開發區和糾正違法違規佔地的工作要一抓到底，絕不能走過場。對違法違規設立的、不具備條件的開發區（園區），一定要撤銷，圈佔的土地能復耕的要限期恢復耕種。已撤並的開發區中確實不能復耕的土地，要充分利用起來，符合規劃的，列入當地今后土地供應計劃。對符合要求擬保留的開發區，要按照佈局集中、用地集約和産業聚集的原則，進行嚴格審核。對去年下半年以來清理出的問題，要依法嚴肅處理，不能以罰代法，不能搞下不為例。

    恢復農用地轉用審批以後，各地在土地批用工作中一定要貫徹區別對待、有保有壓的原則，優先保證國家重點建設項目、産業政策鼓勵發展的項目和經濟社會發展中薄弱環節建設項目的用地需要。要有區別、有步驟地恢復土地審批，防止一哄而起，突擊批地佔地，盲目集中上項目。《決定》中規定，對拖欠農民徵地補償安置費、未按期完成基本農田圖件備案工作、發生嚴重土地違法違規行為的地方，要限期整改，整改期間暫停農用地轉用和徵地審批。這些規定要認真貫徹執行。