國務院辦公廳關於印發
《省(區、市)人民政府突發公共事件總體應急預案框架指南》的函
國辦函〔2004〕39號
各省、自治區、直轄市人民政府：
現將《省(區、市)人民政府突發公共事件總體應急預案框架指南》印發給你們，供參照。各省(區、市)人民政府突發公共事件總體應急預案，請在今年9月底前報國務院辦公廳備案。
附件：關於《省(區、市)人民政府突發公共事件總體應急預案框架指南》的説明
國務院辦公廳
二○○四年五月二十二日
省(區、市)人民政府突發公共事件總體應急預案框架指南
1. 總則
1.1 目的
1.2 工作原則
要求明確具體。如以人為本，依法規範、職責明確，統一領導、分級負責，條塊結合、以塊為主，資源整合、信息共享，依靠科學、反應及時、措施果斷，平戰結合、軍民結合、公眾參與等原則。
1.3 編制依據
1.4 現狀
簡要説明本行政區域各類突發公共事件的現狀與趨勢。
1.5 適用範圍
適用於本行政區域內可以預見的各類重大、特別重大突發公共事件。各類重大、特別重大突發公共事件的專項預案是總體預案的組成部分。
2. 組織機構與職責
2.1 應急組織機構與職責
明確本行政區域應急領導機構、指揮機構、日常工作機構及其職責、權限。
2.2 組織體系框架描述
以突發公共事件應急響應全過程為主線，明確各類突發公共事件預測、預警、報警、接警、處置、結束、善後和災後重建等環節的主管部門、協作部門、參與單位及其職責。要體現應急聯動的要求，最好附圖表説明。
2.3 應急聯動機制
明確本行政區域應急機構與行政區域內中央有關單位、軍隊、武警的應急聯動機制。
3. 預測、預警
3.1 信息監測與報告
收集發生在本行政區域內外和境外對本行政區域可能造成重大影響的有關突發公共事件信息。按照早發現、早報告、早處置的原則，明確突發公共事件信息交流與報送的渠道、時限、範圍、程序、監管等要求。建立常規數據監測、風險分析與分級等制度。
3.2 預警
明確報警、接警、處警的部門和第一響應隊伍，明確其工作要求與程序。明確預警的方式、方法、渠道和落實情況的監督措施。
3.3 預測預警支持系統
預警服務系統要建立相關技術支持平臺，信息傳遞及反饋要高效、快捷，應急指揮信息系統要做到資源共享、運轉正常、指揮有力。
3.4 預警級別及發佈
明確預警級別的確定原則、條件和發佈程序等。按照突發公共事件嚴重性和緊急程度，可分為一般(Ⅳ級)、較重(Ⅲ級)、嚴重(Ⅱ級)和特別嚴重(Ⅰ級)四級預警，並依次用藍色、黃色、橙色和紅色表示。
4. 應急響應
4.1 分級響應
明確本行政區域各類突發公共事件等級標準、預案啟動的級別及條件、相應級別指揮機構的工作職責和權限。按突發公共事件可控性、嚴重程度和影響範圍，原則上可按一般(Ⅳ級)、較大(Ⅲ級)、重大(Ⅱ級)、特別重大(Ⅰ級)四級啟動相應預案。突發公共事件的實際級別與預警級別密切相關，但可能有所不同，應根據實際情況確定。明確突發公共事件發生後通報的部門、程序、時限等。對於跨國(境)、跨區域、跨部門的重大突發公共事件，可針對各種不同情況制定相應的分級響應程序和措施。要避免突發公共事件可能造成的次生、衍生和耦合事件。
4.2 信息共享和處理
建立健全突發公共事件快速應急信息系統。明確常規信息和現場信息採集的範圍、內容、方式、方法、傳輸渠道及要求，信息分析和共享的方式、方法、報送及反饋程序等，並符合有關信息公開的規定。
如果突發公共事件涉及或影響到行政區域外的，要明確通報相關省(區、市)的程序和要求。
如果突發公共事件中有港澳臺或外籍人員傷亡、失蹤、被困，或者可能影響到境外，需要向香港、澳門、台灣地區有關機構或有關國家進行通報時，要按有關規定明確通報的程序和要求。如果需要國際社會援助的，要按有關規定和程序進行。
4.3 基本響應程序
4.3.1 基本應急
明確信息研判、應急啟動、搶險救助、醫療救護、衛生防疫、交通管制、現場監控、人員疏散、安全防護、社會動員、損失評估、現場應急結束等程序和要求，明確基本應急程序中各相關機構、責任人、組織方式、隊伍調遣、物資使用、徵用、調用等要求。
應急、恢復與減災行動能同時進行的，應同時進行。
4.3.2 擴大應急
事態難以控制或有擴大、發展趨勢時，明確有關應急機構的行動程序與要求。
4.4 指揮與協調
建立以事發地政府為主，有關部門和相關地區協調配合的領導責任制和現場指揮機構。明確各有關部門、單位的職責及相互關係。明確專家諮詢和輔助決策機制。
4.5 新聞報道
明確新聞發佈的機構、原則、內容、程序和規範性格式等。
4.6 應急結束
明確應急結束的決策機制和發佈程序，要注意區別於現場搶救活動的結束。
5. 後期處置
5.1 善後處置
明確人員安置、補償，物資和勞務的徵用補償，災後重建，污染物收集，現場清理與處理等程序和要求。
5.2 社會救助
明確政府救濟、司法救濟的程序、方案；組織協調社會、個人或境外機構社會救助的程序和要求，並明確捐贈資金和物資的監督與管理等事項；有條件的，可明確社會心理援助的單位和方案。
5.3 保險
明確保險機構的職責和任務。
5.4 調查和總結
明確突發公共事件調查承辦機構和審核程序。
6. 保障措施
6.1 通信與信息保障
建立通信系統維護以及信息採集等制度。明確參與部門的通訊方式，分級聯絡方式，並提供備用方案和通訊錄。明確應急期間黨政軍領導機關、現場指揮部及其他重要場所的通信保障方案。
6.2 現場救援和工程搶險裝備保障
建立現場救援和工程搶險裝備信息數據庫，並明確其類型、數量、性能和存放位置等。建立相應的維護、保養和調用等制度。
6.3 應急隊伍保障
明確本行政區域各類應急隊伍的保障措施。建立各類專業應急隊伍，並加強協調配合；充分依靠軍隊、武警和預備役民兵；充分發揮機關團體、企事業單位、公益團體和志願者隊伍等社會力量的作用。建立健全先期處置隊伍、後續處置隊伍、增援隊伍的組織保障方案，以及保持應急能力的措施。
6.4 交通運輸保障
建立動態數據庫，明確各類交通運輸工具數量、分佈、功能、使用狀態等。建立健全有關交通運輸單位、交通管制和線路規劃等保障措施。
6.5 醫療衛生保障
建立動態數據庫，明確醫療救治和疾病預防控制機構的資源分佈、救治能力和專業特長等。明確相應的應急準備措施、醫療衛生隊伍和醫療衛生設備、物資調度等方案。
6.6 治安保障
明確應急狀態下維持治安秩序的各項準備方案，包括警力集結、布控方案、執勤方式和行動措施等。
6.7 物資保障
建立物資調撥和組織生産方案。根據實際情況和需要，明確具體的物資儲備、生産及加工的能力儲備、生産工藝流程的技術儲備。
6.8 經費保障
明確應急經費來源、使用範圍、數量和監督管理措施，以及應急狀態時經費保障措施。
6.9 社會動員保障
明確社會動員條件、範圍、程序和相關的保障制度。
6.10 緊急避難場所保障
規劃和建設重大突發公共事件的人員避難場所。可與公園、廣場等公共設施的建設或改造相結合。
6.11 技術儲備與保障
成立專家組，提供聯絡方式。依託科研機構，建立應急技術信息系統。組織開展突發公共事件預測、預防、預警和應急處置等技術的科學研究。
6.12 其他保障
7. 宣傳、培訓和演習
7.1 公眾宣傳教育
公佈有關突發公共事件應急預案、報警電話等。廣泛宣傳應急法律法規和預防、避險、自救、互救、減災等常識。在大、中、小學普遍開展防災、減災教育。
7.2 培訓
明確各級領導、應急管理和救援人員上崗前和常規性培訓等要求。將有關突發事件應急管理的課程列為行政幹部培訓內容。
7.3 演習
明確演習的隊伍、內容、範圍、場所、頻次、組織、評估和總結等。
8. 附則
8.1 名詞術語、縮寫語和編碼的定義與説明
突發公共事件類別、等級以及對應的指標定義，統一信息技術、行動方案和相關術語等編碼標準。
8.2 總體預案和專項預案目錄
8.3 預案管理
明確應急預案修訂、完善、備案、評審與更新制度。明確其方式、方法和承辦機構。
8.4 監督檢查與獎懲
明確監督主體和獎懲方案，對預案實施的全過程進行監督檢查。
8.5 制定與解釋
明確預案制定與解釋機構，並註明聯絡人和電話。
8.6 預案實施時間
9. 附錄
9.1 專項應急預案
制定不同類型突發公共事件應急專項預案。專項預案可結合本地實際，參考《國務院有關部門和單位制定和修訂突發公共事件應急預案框架指南》(國辦函〔2004〕33號)編制。
9.2 省會或自治區首府突發公共事件應急預案
9.3 各種規範化格式文本
新聞發佈、預案啟動、應急結束及各種通報的格式等。
9.4 相關機構和人員通訊錄
要求及時更新並通報相關機構、人員。
附件
關於《省(區、市)人民政府突發公共事件總體應急預案框架指南》的説明
十屆人大二次會議審議通過的《政府工作報告》明確提出“各級政府要全面履行政府職能，在繼續搞好經濟調節、加強市場監管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務職能。特別要加快建立健全各種突發事件應急機制，提高政府應對公共危機的能力”。制定、修訂突發公共事件應急預案和建立健全應急機制，是貫徹“三個代表”重要思想、落實科學發展觀的一件大事，也是全面履行政府職能的一項迫切任務，各省(區、市)人民政府必須切實抓緊做好。
本框架指南供各省(區、市)人民政府制定、修訂本行政區域總體應急預案時參照。各省(區、市)人民政府根據本行政區域的實際情況和突發公共事件的特點，可對總體應急預案的結構、內容作適當調整或增減。
一、指導思想
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，緊緊圍繞全面建設小康社會的總目標，堅持以人為本和全面協調可持續的科學發展觀，遵循預防為主、常備不懈的方針，貫徹統一領導、分級負責、反應及時、措施果斷、依靠科學、加強合作的原則，全面提高政府應對各種突發公共事件和風險的能力，保障人民群眾生命財産安全，保持社會政治穩定和促進國民經濟持續快速協調健康發展。
二、工作原則
(一)以人為本。把保障人民群眾的生命安全和身體健康作為應急工作的出發點和落腳點，最大限度地減少突發公共事件造成的人員傷亡和危害；切實加強應急救援人員的安全防護，提高科學指揮的能力和水平；要充分發揮人的主觀能動性，充分依靠各級領導、專家和廣大人民群眾，充分認識社會力量的基礎性作用，建立健全組織和動員人民群眾參與應對突發公共事件的有效機制。
(二)依法規範。預案要符合有關法律、法規、規章，與相關政策相銜接，與完善政府社會管理和公共服務職能、深化行政管理體制改革相結合；要按照有關程序制定、修訂應急預案；要依法行政，依法實施應急預案。
(三)分級負責。在黨中央、國務院的統一領導下，堅持分級管理、分級響應、條塊結合、屬地管理為主的原則。省(區、市)人民政府是處置本行政區域重大、特別重大突發公共事件的主體。根據突發公共事件的嚴重性、可控性、所需動用的資源、影響範圍等因素，分級設定和啟動應急預案，落實崗位責任制，明確責任人及其指揮權限。
(四)資源整合。按照條塊結合、資源整合和降低行政成本的要求，充分利用現有資源，避免重復建設，發揮我國社會主義制度集中力量辦大事的優越性；要明確不同類型突發公共事件應急處置的牽頭部門及其職責和權限，其他相關部門、單位密切配合；要充分依靠和發揮軍隊、武警部隊在處置突發公共事件中的骨幹作用和突擊隊作用，充分發揮民兵在處置突發公共事件中的重要作用。
(五)平戰結合。要貫徹預防為主的思想，樹立常備不懈的觀念，經常性地做好應對突發公共事件的思想準備、預案準備、機制準備和工作準備。要重點建立健全信息報告體系、科學決策體系、防災救災體系和恢復重建體系。要建立健全應急處置專業隊伍，加強專業隊伍和志願者隊伍的培訓，做好對廣大人民群眾的宣傳教育工作，並定期進行演練、演習；要加強公共安全的科學研究，採用先進的預測、預警、預防和應急處置技術，提高預防和應對突發公共事件的科技水平。
三、內容和範圍
突發公共事件是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財産損失、重大生態環境破壞，影響和威脅本地區甚至全國經濟社會穩定和政治安定局面的，有重大社會影響的涉及公共安全的緊急事件。根據突發公共事件的性質、演變過程和發生機理，突發公共事件主要分為以下四類：
(一)自然災害。主要包括水旱災害，颱風、冰雹、雪、沙塵暴等氣象災害，火山、地震災害，山體崩塌、滑坡、泥石流等地質災害，風暴潮、海嘯等海洋災害，森林草原火災和重大生物災害等。
(二)事故災難。主要包括民航、鐵路、公路、水運等重大交通運輸事故，工礦企業、建設工程、公共場所及機關、企事業單位發生的各類重大安全事故，造成重大影響和損失的供水、供電、供油和供氣等城市生命線事故以及通訊、信息網絡、特種設備等安全事故，核與輻射事故，重大環境污染和生態破壞事故等。
(三)突發公共衛生事件。主要包括突然發生，造成或可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病(如鼠疫、霍亂、肺炭疽、O157、傳染性非典型肺炎等)疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒，重大動物疫情，以及其他嚴重影響公眾健康的事件。
(四)突發社會安全事件。主要包括重大刑事案件、涉外突發事件、恐怖襲擊事件、經濟安全事件以及規模較大的群體性事件等。
隨著形勢的發展，今後還會出現一些新情況，突發公共事件的類別和內容將適當調整，同時要注意各類突發公共事件的相互聯絡和相互影響。
四、需要注意的幾個問題
(一)緊緊圍繞應急工作體制、運行機制和法制建設等方面制定、修訂應急預案。
應急體制方面，主要是建立健全集中統一、堅強有力的指揮機構；發揮我們的政治優勢和組織優勢，形成強大的社會動員體系；建立健全以事發地政府為主，有關部門和相關地區協調配合的領導責任制；建立健全應急處置的專業救援隊伍和專家諮詢隊伍。
運行機制方面，主要是建立健全預測預警機制、應急信息報告機制、應急決策和協調機制、應急公眾溝通機制、分級響應機制、應急處置程序、應急資源配置、徵用機制、獎懲機制和救災恢復體系等。
法制建設方面，主要是依法行政，努力使突發公共事件的應急處置逐步走向規範化、制度化和法制化軌道。並注意通過對實踐的總結，促進法律、法規和規章的不斷完善。
(二)總體應急預案是政府組織管理、指揮協調相關應急資源和應急行動的整體計劃和程序規範。要明確突發公共事件事前、事發、事中、事後的各個進程中，誰來做，怎樣做，何時做，以及用什麼資源做。不同類型突發公共事件應急專項預案是總體應急預案的重要組成部分，而且需要各部門、單位制定各種行動方案、相關保障方案和操作手冊。
省(區、市)人民政府總體應急預案是全國應急預案體系的重要組成部分，同時也是指導省屬各委、辦、廳、局和地市(州、盟)編制應急預案的依據。
(三)借鑒國內外經驗，符合本地實際。認真借鑒國內外處置突發公共事件的經驗教訓，深入研究本地區實際情況，進一步建立健全應急機制，切實提高本地區應急能力；要充分發揮我們的政治優勢、組織優勢，發揮基層組織的作用，完善社會治安綜合治理、城鄉社區管理等社會管理機制。
(四)把建立健全大城市突發公共事件的應急機製作為重點。條件成熟的大城市，可創造條件實施統一接警、統一處警，提高突發公共事件的先期處置能力和應急反應效率，併發揮大城市在應急救援工作中的輻射作用。
(五)加強領導、認真組織、狠抓落實。要按照決策民主化、科學化的原則，廣泛徵求社會各界，特別是專家的意見。要規範編制預案的方法和步驟，按程序對預案進行審議和批准。
(六)按照及時主動、準確把握、正確引導、講究方式、注重效果、遵守紀律、嚴格把關的原則做好突發公共事件的新聞報道工作。具體要求詳見《中共中央辦公廳國務院辦公廳關於進一步改進和加強國內突發事件新聞報道工作的通知》(中辦發〔2003〕22號)和《關於改進和加強國內突發事件新聞發佈工作的實施意見》(國務院辦公廳2004年2月27日印發)。
(七)正確處理日常安全防範、醫療救治、安全生産工作和應急處置突發公共事件工作的關係；正確處理內部規章制度(如防火、保密、安全等)和突發公共事件應急預案的關係。
(八)總體應急預案要定期修訂，不斷充實、完善和提高。每一次重大突發公共事件發生後，都要對總體應急預案或專項應急預案及時進行重新評估，以利改進工作。
(九)應急總體預案名稱為《×××省(區、市)人民政府突發公共事件總體應急預案》，正文前應有總目錄，並就預案的整體情況作簡要説明。按國務院辦公廳統一行文規定的要求打印，並按有關規定標注密級。
