關於進一步促進旅遊業發展的意見
旅發〔2007〕51號
各省、自治區、直轄市旅遊局（委）：
為認真貫徹《國務院關於加快發展服務業的若干意見》，進一步促進旅遊業發展，為全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會做出積極的貢獻，特提出以下意見：
一、準確把握我國旅遊業面臨的新形勢新任務
旅遊業是兼具經濟功能與社會功能，集傳統與現代，生産性與生活性，勞動密集型與資金、知識密集型等特徵于一體，具有明顯比較優勢的服務業。新世紀新階段，我國旅遊業正處於加快發展的關鍵時期，既面臨著重要的發展機遇，又面臨著嚴峻的挑戰。隨著經濟全球化和區域經濟一體化深入發展，工業化、城鎮化、市場化、國際化加快推進，人們的旅遊需求將大幅增長，對旅遊業的發展提出了新的更高要求。一方面，我國旅遊業將繼續保持較快增長的態勢。根據中國旅遊業發展“十一五”規劃，到2010年，旅遊業將成為我國國民經濟的重要産業。屆時，全國旅遊業增加值預計佔國內生産總值的4.5%左右，佔全國服務業增加值的10%以上；旅遊外匯收入佔服務貿易出口額的40%以上；旅遊就業佔全社會就業總量的5%以上。到2020年，全國旅遊業增加值預計佔國內生産總值的6%左右，佔服務業增加值的12%以上。另一方面，我國旅遊業面臨著優化産業結構、轉變增長方式、提升發展質量和水平的艱巨任務，迫切需要由粗放型經營向集約化經營轉變，由數量擴張向素質提升轉變，由滿足人們旅遊的基本需求向提供高質量的旅遊服務轉變。全行業要堅定不移地以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，繼續解放思想，堅持改革開放，推動科學發展，促進社會和諧，努力把旅遊業培育成為國民經濟的重要産業，努力實現建設世界旅遊強國的宏偉目標。
二、全面貫徹科學發展觀
全面貫徹科學發展觀，要牢固樹立發展是第一要義，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧的觀念，把更好地滿足旅遊者日益增長的消費需求，更加自覺地促進旅遊業科學發展，作為旅遊工作的出發點和落腳點。要妥善處理好以下關係：
一是提升産業素質與擴大産業規模的關係。産業規模是産業發展的基礎，産業素質是産業發展的保障。實現旅遊産業又好又快發展，必然要求旅遊産業規模和産業素質協調發展。當前和今後一個時期，我國旅遊業發展既要保持較快的增長速度，又要在素質提升上著力下功夫，關鍵是要進一步轉變增長方式，提升發展質量。旅遊資源優勢明顯、旅遊産業起步較晚的地區要繼續保持旅遊業快速發展的勢頭，旅遊業較發達的地區要把工作重點轉移到提升産業發展水平上來。
二是堅持政府主導與發揮市場作用的關係。在促進旅遊産業發展中，政府和市場都發揮著重要的作用。我國將長期處於社會主義初級階段的基本國情，決定了促進旅遊業又好又快發展，既要充分發揮市場對資源配置的基礎性作用，又要充分發揮政府對産業發展的組織、領導、協調、推動作用。要引導市場在旅遊投資、市場開發、産品促銷、經營服務等與旅遊企業經營行為密切相關的領域發揮更加積極的作用。要在政策法規、戰略規劃、環境優化、市場監管、形象宣傳、基礎設施建設、公共服務、安全保障等方面發揮政府主導作用。
三是對內開放與對外開放的關係。要適應經濟全球化深入發展的形勢，不斷推動旅遊業對外開放。積極引進旅遊發達國家和地區先進的管理經驗、經營機制和服務模式，不斷提升中國旅遊業的整體素質和國際競爭力。要更加注重旅遊市場的對內開放，消除旅遊産業發展中存在的行政分割和地區壁壘，建立公開、平等、規範的旅遊市場準入制度，對從事旅遊經營的各類企業，都應公平對待，不區別歧視。凡法律法規沒有明令禁入的旅遊領域，都要向社會資本開放；凡向外資開放的領域，都要向內資開放；凡對本地企業開放的旅遊業領域，都要向外地企業開放。
四是嚴格保護與合理利用旅遊資源的關係。要牢固樹立節約資源、保護環境、促進可持續發展的觀念，堅持保護第一、開發服從保護的方針，在嚴格保護的前提下，對旅遊資源進行科學開發、永續利用。要認真貫徹落實國家關於資源和環境保護的法律法規，嚴格實施旅遊資源開發的環境影響評價，堅決查處破壞資源和生態環境的旅遊開發行為。
三、加快完善旅遊産業體系
完善旅遊要素體系。要立足旅遊需求、市場和特色資源優勢，科學分析旅遊産業發展前景，全面提升産業要素配套水平。旅遊業發展後發地區要加快推進産業要素的發展，大中城市和旅遊業較發達地區要加快完善産業要素的配套建設，儘快形成全面配套、相互銜接、協調發展的産業要素體系。
推進旅遊目的地體系建設。以中國優秀旅遊城市為基礎、以中國最佳旅遊城市為依託，打造一批具有世界級影響的旅遊目的地。增強城市旅遊功能，突出特色，完善城市旅遊目的地體系。大力推動區域旅遊發展，建設一批配套完善、吸引力強的區域旅遊目的地。積極探索縣域旅遊經濟發展模式和富有特色的小城鎮旅遊目的地發展模式，建設一批旅遊強縣和特色旅遊小城鎮。大力發展鄉村旅遊等特色産業，推動鄉村旅遊目的地建設。
完善旅遊産品體系。在鞏固觀光産品基礎性地位的同時，切實提升旅遊産品的文化內涵和科技含量。要依託良好的生態環境和豐富的休閒度假資源，積極發展休閒度假旅遊産品，提高其開發、建設、經營、管理和服務水平。發揮專項旅遊産品需求潛力大、附加值較高的優勢，發展參與性、趣味性、娛樂性強的專項旅遊産品。依託世界遺産地和國家5A級旅遊景區，打造一批旅遊精品。大力開發紅色旅遊産品，使紅色旅遊與綠色環境、傳統文化有機結合。
加強旅遊公共服務體系建設。推動各級政府加強旅遊諮詢服務、旅遊信息提示、旅遊緊急救援等公共服務體系建設。加強旅遊集散中心（遊客中心）、旅遊廁所、標識標牌等公共服務設施建設，完善城市旅遊交通、通訊、金融、衛生等相關配套服務。以“12301”遊客服務電話為平臺，完善旅遊公共信息服務。推動完善旅遊國際航線，推動旅遊支線機場建設，推動通往主要旅遊景區、旅遊集散地、鄉村旅遊地的公路建設，推動鐵路、水路客運公共服務體系建設。
加強旅遊安全與質量保障體系建設。強化旅遊安全和危機管理，完善各類旅遊應急預案，建立覆蓋全行業並與相關部門、行業聯動的安全預警機制。建立健全旅遊保險制度，完善旅行社責任險、旅遊意外險等旅遊險種，增強旅遊保險的理賠效能，提高規避和化解風險的能力。完善旅遊投訴處理機制，切實維護旅遊者合法權益。
四、推動旅遊新業態新領域發展
發揮旅遊對休閒産業的主導作用。休閒是與全面小康密切相關的新興生活方式，旅遊是休閒産業的重要內容。要適應人們休閒生活發展的需要，推動大中城市公共休閒設施的建設，提升城市周邊休閒度假帶發展水平，提升國家旅遊度假區和省級旅遊度假區發展水平，培育健康向上的休閒文化，增加休閒産品，豐富人們的休閒生活內容。
促進旅遊新業態發展。推動科考旅遊、探險旅遊、遊輪遊艇、海洋旅遊、網絡預訂、旅遊傳媒、汽車俱樂部等新興業態發展。促進與現代生活方式緊密相關的生態旅遊、康體旅遊、溫泉度假、滑雪旅遊、高爾夫旅遊、自駕車旅遊發展。促進旅遊裝備製造業的科技創新，推動旅遊飯店、旅遊景區、旅遊娛樂等領域的設施設備及旅遊房車、遊船遊艇、高爾夫設施、滑雪裝備、野營設施、安全裝備的研發和生産。跟蹤了解太空旅遊、深海旅遊等旅遊新領域的發展。
拓展旅遊要素內涵。將以旅遊網絡等形式進行旅遊經營的實體，納入旅行社業管理範疇。加強對家庭旅館、鄉村客棧、青年旅館、汽車旅館和旅遊宿營地的引導和管理，促進經濟型酒店連鎖經營，促進旅遊住宿設施品牌化發展。拓寬旅遊商品的研發、生産、購銷渠道，推進旅遊商品品牌化經營和産業化發展。加強對傳統文化資源的發掘，促進旅遊娛樂休閒的富文化性發展，進一步拓展旅遊娛樂空間。
五、大力提升旅遊産業素質
進一步擴大對外開放。積極貫徹國家擴大對外開放的戰略部署，鼓勵外商投資旅遊業，吸引國外大型旅遊企業進入中國旅遊市場。加強國際雙邊、多邊及與國際旅遊組織的交流合作，積極參與國際規則的制定和世界旅遊業前沿問題的研究。發揮出境旅遊在促進民間外交、緩解經貿摩擦等方面的獨特作用，推動改善出境旅遊目的地的接待條件和服務水平，為提升國家“軟實力”做貢獻。繼續加強與臺港澳地區的旅遊交流與合作，擴大兩岸民間旅遊交流，促進港澳旅遊業繁榮。
著力提升旅遊企業素質。大力推進現代企業制度，促進企業經營活力和市場競爭力不斷提高。支持其他行業、領域的企業參與旅遊企業的改組、改造，推動旅遊企業市場化、品牌化、國際化發展，推動建設國際競爭力強的旅遊企業集團。鼓勵社會資金投入旅遊業，鼓勵民營旅遊企業加快發展。加大“走出去”力度，推動國內旅遊企業參與國際市場競爭，鼓勵有實力的企業到海外尤其是中國公民出境旅遊目的地投資，打造中國旅遊企業品牌。
進一步提高旅遊行業服務水平。高度重視入境旅遊，增強入境旅遊市場開發的針對性和實效性，探索建立市場開發與宣傳促銷效益評估機制。加強旅遊統計工作，鼓勵有條件的省市編制旅遊衛星賬戶。加強旅遊規劃工作，建立健全旅遊規劃的市場準入、執業資質、成果鑒定和實施監督機制。提高旅遊標準化工作水平，引進和借鑒國際先進標準，加快制定各種旅遊設施標準和服務標準，鼓勵旅遊企業和行業協會參與旅遊行業標準制修訂，提高旅遊標準化應用效能。
加快旅遊從業人員隊伍建設。適應旅遊業發展需要，大力加強旅遊從業人員素質建設和能力建設，努力造就一支高素質從業人員隊伍。貫徹《“十一五”全國幹部教育培訓規劃》，加強旅遊管理幹部和企業骨幹人員教育培訓。加強與教育部門合作，積極推進旅遊院校教育和學科建設，整合旅遊教育培訓資源，大力發展旅遊職業教育。加強中高級人才、複合型人才和急需人才的培養力度，完善執業資格認證制度，建立健全人才激勵機制。推進旅遊職業經理人隊伍建設，建立健全旅遊職業經理人市場。
六、不斷優化旅遊發展環境
加快旅遊法制建設。適應社會主義市場經濟的要求和旅遊業發展需要，加強對旅遊綜合性立法的研究。推動省級旅遊法規不斷完善，有條件的省區市要加快制訂、修訂旅遊管理條例。積極推動旅遊飯店、景區、車船、購物等專門領域的法規建設，完善特種旅遊、自駕車旅遊、探險旅遊、生態旅遊等專項旅遊管理規章。
完善旅遊發展政策。積極用好發展改革、商務、財政、稅務、金融、國土、文化、農業、工商、海關、質檢、交通、鐵道、民航等相關部門促進旅遊業及服務業發展的相關政策。推動觀光、休閒、度假旅遊項目納入國家關於消費性服務業發展的扶持政策範圍，推動商務、會展、工農業旅遊項目納入國家關於生産性服務業發展的支持政策範圍。隨著國家帶薪休假制度的落實，鼓勵有條件的地區制定國民旅遊計劃，鼓勵企事業單位開展獎勵旅遊、福利旅遊。國家機關、企業、事業單位和社會團體經審批獲准的公務活動，可以委託旅行社安排交通、住宿、餐飲、會務等事項。鼓勵有條件地區設立旅遊發展專項資金。
優化旅遊政務環境。各級旅遊部門要轉變職能，加強對旅遊業發展的協調、引導、管理和服務，進一步簡化行政審批，堅持依法行政。加強和改進旅遊認證工作，把旅遊飯店、旅遊景區、旅遊城市等標準實施的具體工作，逐步交由仲介組織或相應機構承擔。本著精簡、高效和事權統一的原則，更加注重發揮市縣旅遊部門的積極性，推動有條件的地區實行旅遊資源一體化管理。改進旅遊市場監管方式，將旅遊市場的規範與監管工作納入全國整頓和規範市場經濟秩序工作大格局中，協調城市綜合執法部門和各相關執法監管機構，運用經濟、法律、行政等多種手段，不斷提高旅遊市場的監管水平。按照市場化、政會分開、統籌協調、依法監管的原則加快推進旅遊行業協會改革，發揮旅遊協會的橋梁紐帶和行業自律的作用，發揮仲介機構在旅遊部門轉變職能以後的接續作用。
積極爭取各級黨委、政府對旅遊業的領導和相關部門的支持。各級旅遊部門要按照黨委政府的決策和部署，自覺地服從和服務於經濟社會發展需要，並積極爭取各級政府對旅遊工作的領導，充分發揮政府在旅遊發展中的領導和統籌作用。要善於借助各方面的力量，推動工作發展，要積極開展與相關部門和行業的合作，建立健全合作機制，主動協調配合。要積極開展跨地區的交流與協作，促進區域旅遊合作和發展。要大力營造有益於旅遊業發展的輿論環境，在全社會形成關注旅遊、支持旅遊、參與旅遊的濃厚氛圍，促進旅遊業持續健康、又好又快發展。
中華人民共和國國家旅遊局
二○○七年九月十二日
