中國政法大學教授　薛剛淩

　　●加強社會管理立法，依法管理和監督各類社會組織，是經濟社會發展的必然要求。

　　●加強社會管理立法，主要是通過法律的手段，明確社會組織的法律地位、工作範圍、經費來源、管理手段、管理程序等。

　　改革開放以來，隨著政府職能轉變以及企事業單位社會職能的剝離，大量公共事務逐步由各種社會組織承擔，社會組織得到了很大發展，在社會管理中發揮了重要作用，但社會組織在發展中也面臨許多問題。比如，村民可以就哪些問題制定自治規則，自治規則和法律的關係如何？自治規則具有什麼樣的效力，如何保障其實施？社會組織的管理經費從何而來，如何保障？社會組織與其成員之間發生衝突時由誰來解決？等等。加強社會管理立法，依法管理和監督各類社會組織，是經濟社會發展的必然要求，對於構建和諧社會具有重要意義。

　　社會管理立法涉及的問題很多。從宏觀角度看，需要解決以下問題：

　　社會組織的法律地位。社會組織雖然不是行政機關，但它從事的公共管理卻具有公法性質，所以要遵循公法規則。國家應通過立法，賦予其行政主體或公法人的資格，並明確社會組織與政府的關係。

　　社會組織的工作範圍。這包括村民自治事項、社區管理事項、行業管理範圍、高校自治範圍等等。社會組織的工作範圍直接涉及政府與社會的分工，需要詳細梳理，如在經濟領域，哪些公共事項必須由政府管理，哪些可由行業組織自主管理。在發達國家，經濟領域的許多管理都由行業組織承擔，行業發展規劃、技術改造、市場準入、信息提供、違規處置、名牌評選等都由行業組織完成。

　　社會組織的經費來源。沒有基本穩定的經費來源渠道，各類社會組織就很難正常開展工作。經費來源可根據社會組織性質的不同而有所區別，包括國家財政撥款、事業啟動經費支持、會員繳納年費、公共設施使用收費等。

　　社會組織的管理手段。社會組織可以採用哪些手段進行管理，直接關係社會管理的成敗。實踐中比較多見的是自治規則和處罰手段等，但自治規則的效力、實施保障以及處罰的限制都不明確，需要通過立法加以規定。

　　社會組織的管理程序。社會管理作為公共行政的組成部分，需要遵循公法規則，其程序要體現民主、公正、理性和高效等價值追求。無論是主要管理人員的産生、自治規則的制定還是具體的處理決定或處罰，其程序都要符合正當性的要求，並且要公開透明。

　　社會組織的監督與管理。社會組織不具有國家行政所具有的強大控制力，但掌握大量公共權力和公共資源，對相關人的權益具有重大影響，因而需要對其進行監督和管理。為保障社會組織的相對獨立，避免形成對政府的過多依附，監督權不宜太多地交給政府行使，而可以主要由法院承擔。對那些涉及財政撥款或國家重大利益、需要快速處理的事項，則必須賦予政府必要的監管權力。從微觀的角度看，每一類社會組織都有自己的特點，如村民自治和行業管理之間就存在很大差異，需要運用不同的法律規則來建構相應的秩序。

　　需要指出的是，由於各種原因，我國缺乏社會自治的傳統和文化基礎，社會組織的成長髮育很不充分。著眼于構建和諧社會的實際需要，有必要制定一部綜合性的社會組織促進法，以法律形式促進各類社會組織創新管理方式，拓寬服務領域，實現健康發展。