如何全面落實國家突發公共事件總體應急預案，加強和完善公共安全應急管理能力與體制建設，提高綜合預防和應對突發公共事件的能力，構建防災減災安全保障體系已成為新時期建設和諧社會和可持續發展的重要研究內容。日前，中國民主同盟在北京召開“災害與社會管理”專家論壇，就應急預案體系建設、減災與應急管理對策及正在全國人大審議的《突發事件應對法》(草案)等，交流意見，會診“公共安全應急體系”

    “桑美”來襲損失慘重 8月10日傍晚,今年第8號超強颱風“桑美”襲擊了浙江和福建等地,這是50年來登陸我國大陸的最強颱風,破壞力極強,造成了嚴重危害。截至15日22時,颱風“桑美”已造成福建福鼎市202人遇難。圖為救援人員緊急營救搜尋被埋人員，一名遇難者遺體被救援人員抬離現場。劉飛 攝

    公共安全建設需要方方面面為之盡力

    蔣樹聲 民盟中央主席：今年5月，清華大學公共管理學院危機管理課題組公佈了《中國城市居民危機意識網絡調查報告》。報告數據顯示，我國城市居民對各種危機在國際和國內的整體發展趨勢表示並不樂觀，公眾普遍缺乏安全感和危機應對與處理能力。調查報告還顯示，在多種危機形態中，公眾認為可能對中國未來産生最嚴重的災難性影響的危機是經濟危機、突發公共衛生事件和突發社會安全事件，這些也是公眾最為關注的三種危機形態。這從一個方面説明，建立和完善保障公共安全的應急體系，在我們國家還有很多艱巨的工作有待完成。

    改革開放以來，傳統的社會管理體制已不能適應新的社會形態，也落後於經濟社會飛速發展所産生的需求，特別是在一段時間，社會管理的一些方面在某種程度上被忽視，導致公共安全事件頻繁發生。值得欣慰的是，這種情況已經開始改變。近一時期，黨和政府不斷強調和推動公共安全與社會管理的建設，並將這一工作的地位不斷提升，其日益清晰的思路和目標定位，表現出執政黨和政府的責任意識與不斷進步的、適應現代社會需求的執政與管理理念。就在前不久，國務院發佈了《關於全面加強應急管理工作的意見》，就是推進和加強這方面工作的一個具體體現。

    在最近3年這一併不算長的時間裏，從宏觀戰略思路的角度講，我們國家的公共安全與社會管理建設已表現出了三個層次的躍進：

    第一個層次從2003年開始。這一年的“非典”是一次公共安全的被動遭遇戰。克服了初始階段的混亂後，政府逐步控制了局面，並以此為契機，推進主動性的工作，提出了加快突發公共事件應急機制建設的工作部署。到目前，我國應急預案框架體系初步形成，危機管理體制已初步建立。

    第二個層次以2004年為標誌。這一年的中國共産黨十六屆四中全會，在構建社會主義和諧社會的總目標下，提出了“加強社會建設和管理、推進社會建設管理體制創新”的要求。以轉變政府職能為切入點，打造公共服務型、社會管理型政府，意味著我們國家公共安全的建設將作為社會管理職能之一，納入到一個現代政府管理體系之中。

    第三個層次以已經制訂和開始實施的“十一五”規劃為體現。以人為本、關注民生、以科學發展觀統領經濟社會發展全局，是“十一五”規劃最鮮明的特點和主線。它代表著我們國家發展戰略思路的根本轉變，社會發展已不再只是經濟發展的補充和附屬，而正日益成為國家發展戰略的一個核心。以此為指導確立國家發展戰略，對“加強社會建設和管理、推進社會建設管理體制創新”的意義和內涵，就會有更深刻和更清晰的認識，同時，也就將公共安全建設的重要性提升到一個前所未有的高度。

    當然，思路的明確和目標的確立，並不意味著大功告成。目標的實現，有賴於社會實踐的逐步推進，需要在具體工作中付出艱苦的努力，方方面面都要為之盡力。

    應急預案必須與風險分析相結合

    閃淳昌 國務院參事 ：目前全國應急預案體系建設與國務院要求還有5方面差距。包括：一些應該制定應急預案的地方尚未完成預案制定，全國沿海11個省份尚有7個沒有制定省級防颱風預案，受颱風威脅的縣市中仍有28%沒有編制相關預案；一些社區、農村、企事業單位應急預案頒布實施和報備情況差；部分中央駐各省\(區、市\)單位的應急預案向地方政府報備工作差，駐滇、駐渝中央單位僅有1/3制定預案並向當地政府報備；許多應急預案操作性不強；不少預案缺少培訓和必要演練。

    這裡有兩個思想誤區需要注意：誤區一：“事故災難、自然災害等突發事件幾率很小，不一定就在我這裡發生。”但是，事實就是這樣無情。2005年6月10日，罕見的特大山洪和泥石流掩埋了毫無危機意識和安全常識的沙蘭鎮小學，117人遇難（其中105名學生）。2005年12月15日，吉林遼源職工醫院這個治療病人的場所竟發生了特大火災，導致37人遇難，95人在逃生過程中受傷。這大概就是人們常説的木桶原理或短板原理吧。事故往往在那些管理最薄弱，隱患最多又得不到認真治理的單位爆發，災難往往使那些最無準備、最無知的人群遭受最嚴重的傷害。

    誤區二：“做了預防就不需要應急了。”預防是一條非常重要的原則，但沒有應急的準備是安全管理思想的誤區。實際上應急的準備也是預防的重要內容，更何況許多突發事件是不以人們的意志為轉移的，有備未必無患，無備必有大患。

    我們面臨著一個總體上有利於促進經濟社會發展的大環境，但公共安全形勢依然相當嚴峻。2005年11月13日，吉林化工廠雙苯車間的生産安全事故，首先演變成重大環境污染事件，進而演變為吉林松原市、哈爾濱市等松花江沿岸的斷水等社會安全事件。這説明當今我們面臨的風險已經不再是傳統意義上靜止的、孤立的風險，而是影響大、高度不確定、綜合性強、迴旋餘地較小的現代風險。

    應急管理是現代社會的安全理念。對於一個地區、一個單位，制定修訂應急預案，必須與風險分析相結合，做好本地區、本單位的風險調查和隱患分析工作，查找突發公共事件的危險源，掌握重大隱患及可能造成的不利影響，這樣才能提高預案的質量，不斷完善預測預警機制。

    建立綜合災害風險管理體系

    史培軍 北京師範大學副校長：從災害系統過程來看，災前、災中與災後其所表現出來的一系列現象，對建立綜合災害風險管理體系有著重要的影響。通常來説，災前要求綜合災害管理著重預警體系的建設，這一體系包括監測、觀察、預測、預報、備災與應急預案制定；災中要求綜合災害管理著重應急響應與處置，這一體系包括災民轉移、安置，救援與次生災害控制等；災後則要求綜合災害管理著重恢復與重建，這一體系包括生命線恢復與生産線的重建，確保災後儘快進入正常狀態。

    突發公共事件應急預案突出了災中的綜合響應工作，但還需強化應急與災前備災及災後恢復、重建工作的整體優化。因此，要科學協調應急預案與綜合減災所涉及的各方面工作。從綜合災害風險管理來看，充分動員地方政府，企業和社區三個方面的力量，發揮這三方面減災資源的綜合作用，對實現減災資源的高效利用亦起重要作用。減災信息的保障亦是這一綜合災害風險管理體系建設的重要技術支持力量。

    首先要明確災中應急管理與災前備災的關係，在現有財力的基礎上，提高備災物資儲備和生産能力，科學佈局備災物資儲備基地；進一步完善監測、預報與預警體系；進一步開展地方各級政府減災能力的評價，全面完善減災與區域發展的協調共進工作。其次要明確災中應急與災後恢復與重建的關係，進一步推行自然災害保險與救災救濟工作，在高風險地區，要強制企業參加自然災害保險。與此同時，加強各級政府災後恢復與重建能力，制定有利於企業和社區加強災後恢復與重建的積極財政與金融政策。第三要高度關注整體減災過程中，強化社區與企業的綜合災害風險管理能力，真正做到縱向到底，不留死角；橫向到邊，協調有序。在此指導方針下，高度重視各級政府引導轄區社區和企業提高綜合災害風險管理水平，進一步提高減災資源的使用效率和效益。

    社區是救災最主要的基層單位

    陳顒 中科院院士、中國地震局研究員：我國的災害管理大多是一種以“條條”為主的垂直管理方式。地震、氣象、海洋、地質、公安、消防、交通、市政、衛生等部門各自分管相關的災害和應急事件。這種以垂直為主的管理方式存在不足。各災種的管理之間相互獨立，缺少統一的整體協調；當發生水災時，防汛部門很少會利用消防系統的人力資源、信息資源和設備資源；缺乏完整的社會、經濟、人口和建築物基礎數據庫和經常性的快速定量評估分析工具；經常出現各災種間重復建設的情況，特別是在基礎地理信息、通訊網絡、救災設備和隊伍的建設方面，低水平重復建設的情況相當普遍。這些都嚴重影響了國家在減災救災時各項投入的有效性和合理性。

    對城市安全有影響的各種災害中，小災多，中災少，大災就更少。以地震為例：我國大約每2—3年發生1次7級大地震，平均每年3—4次6級中等大小的地震，而5級小震，則每年約有20—30次。對待不同程度的災害，應採取不同的管理方式。一種較為有效的方式是：小災靠自救，中災靠互救，大災靠國家。

    聯合國在新世紀開始時提出的減災口號是：發展以社區為中心的減災戰略。1976年的唐山地震，震中區的村民自救意識強，僅以簡單的救災技術就在很短的時間內救出了大量壓在倒塌房屋下的人員，避免了大量人員的傷亡，很好地發揮了基層社區的作用。當時駐唐部隊僅佔唐山救災總兵力的20%，然而，他們搶救出的居民佔救災部隊搶救出的總人數96%。這從另一個側面説明，當地的力量，一旦組織起來，就會成為救災的主要力量，即使對於特大型災害也是如此。

    目前的“條條”為主的垂直管理將過多的管理責任集中到了中央政府。當然大災，特別是破壞性嚴重的大型災害和重大事件，中央政府可以集中全國的各種資源，包括人力、物力和信息資源等，及時有效地採取減災措施，佈置減災及應急活動。但是對於那些數量巨大的中災和小災（這些災害的影響多是局部而非全國性的），倘若也要中央政府來直接管理，恐怕不僅難以做到，而且也難以做好。

    提高政府應急法律能力

    於安 清華大學教授：國家行政應急制度由應急管理“一案三制”構成，即應急預案、應急體制、應急機制和應急法制。今年6月在全國人大常委會例會進入初次審議的《突發事件應對法》，是將這一制度結構系統化合法化的最重要立法措施。作為國家行政應急管理的基本法，制定《突發事件應對法》不僅是推進行政應急制度的統一，更是著意于整體提高政府應對突發公共事件的法律能力。

    儘管近幾年在處理突發公共事件方面顯示了我國政府的強大社會動員能力和應急措施的行政實施能力，但是也表現了政府應對能力的技術性、物質性和制度性缺陷，尤其明顯的是法律制度缺陷。因此，在制定大量的應急預案和預案實施體制機制後，必須在法律上提供合法性根據和行為準則，正確規範政府應急行為，公正地調整由於應急管理産生的社會關係，提高政府應對危機的法律能力。

    提高政府應急法律能力的首要問題，是社會管理狀態的合法轉移，即從平時管理狀態轉換為應急管理狀態，再從應急管理狀態恢復到平時法律狀態。從法律上説，進入應急管理意味著平時法律狀態的暫時中止，政府開始限制公民法律權利和自由。如果我們這個民族生存發展的社會意義和基本價值凝聚在法律中並用法律來保障的話，那麼對於政府以應急需要為由來停止它們的話，公民有權利知道這一理由是否是真實的，是否具有客觀必要性，政府必須按照法律準則給公眾一個可以檢驗的“説法”。這類準則和“説法”必須由像《突發事件應對法》這樣的法律回答，而不是以政府機關一紙行政文件或者基層單位的所謂“領導集體研究決定”就可以算數的。這類準則不僅應用在從平時管理向應急管理的第一轉變，而且還必須應用在從應急管理向平時管理的恢復。一旦危機情形消失或者危害減輕，政府應急措施就不再有繼續存在的必要或者轉而採取對公民權利和國家民主制度影響更為輕微的措施。

    提高政府應急法律能力的基本問題，是政府應急措施的合法性。政府的應急措施主要是行政管理機關根據應急需要採取的。這些措施本身和實施程序是高度裁量的或者全部裁量的，法律對行政部門給予大量的一次性概括授權。信息不充分和不可預測是危機情形的基本特點，立法者在應急措施的適用條件和種類方面，往往是無能為力或者心有餘而力不足，不能預先提供詳盡規則。對應急措施的法律規範方式有二，第一是在專門應急措施和普遍應急措施分類的基礎上，依靠單項法規定適用於特定危機情形的專門應急措施，例如防洪法規定應當洪水災害的專門措施。這種細緻規定的根據是防洪經驗、技術規範和一般規律。但是專門應急措施畢竟無法預料所有危機情形，所以還需要在《突發事件應對法》中規定可以普遍適用的應急措施，以便應對專門應急法無法預測無法規定的情形；另外一個是規範應急行政裁量權的規則。無論是專門應急法還是作為一般應急法的《突發事件應對法》都無法窮盡所有危機情形，為了有效克服危機，法律必須授予行政機關以大量的應急裁量權。為了規範政府的應急裁量權力，《突發事件應對法》規定了政府必須遵守的基本原則、法律程序和法律監督。

    ■背景鏈結

    我國突發公共安全事件現狀　我國2005年發生災害突發公共事件540萬起，比上年減少21萬多起；造成大約20萬人死亡，比上年減少了1萬多人；直接經濟損失約3253億元，比上年有較大幅度降低。

    據2006年全國應急管理工作會議有關文件的數據分析，我國突發公共安全事件主要表現在4個方面。

    自然災害 2005年是自然災害多發年份，災情重、損失大。全年共發生各類較大自然災害437起，造成2567人死亡，緊急轉移安置1570萬人，直接經濟損失2042億元。由於城市人口密集，風險集中，防災基礎設施薄弱，災害對城市破壞性越來越大。

    事故災難 2005年總的特點是事故總量下降，特大事故上升。全年共發生各類安全生産事故71.79萬起，比2004年下降10.7%；死亡12.71萬人，下降7.1%。一次死亡30人以上特別重大事故17起，死亡1197人，比2004年上升27.9%。初步估計全國事故災難共造成直接經濟損失約890億元。由於以鄉鎮煤礦為主的重大事故多發勢頭尚未得到遏制，全年發生煤礦事故起數上升34.9%。

    公共衛生 2005年突發公共衛生事件和動物疫情兩個方面呈多發態勢。全年共發生突發公共衛生事件報告1631起，主要是傳染病疫情和食物中毒。

    社會安全 2005年社會安全總體形勢趨向好轉，群體性事件逐年上升的勢頭得到初步遏制，但有較大社會影響的特大事件仍然呈多發態勢。(王海磬)