《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》系列解讀之五

    新華社北京９月１４日電（新華社記者）

    為什麼要強調禁止以“以租代徵”等形式擅自將農用地轉為建設用地？

    “以租代徵”擅自將農用地轉為建設用地，是近年來凸現的一種違法新形式。所謂“以租代徵”，即通過租用農民集體土地進行非農業建設，擅自擴大建設用地規模。其實質是規避法定的農用地轉用和土地徵收審批，在規劃計劃之外擴大建設用地規模，同時逃避了繳納有關稅費、履行耕地佔補平衡法定義務。其結果必然會嚴重衝擊用途管制等土地管理的基本制度，影響國家宏觀調控政策的落實和耕地保護目標的實現。當前，國家嚴把土地供應“閘門”，而“以租代徵”卻在各地競相“上演”，已成為一種普遍的違法形式。

    針對“以租代徵”的土地違法問題，國土資源部多次要求嚴肅查處。２００５年８月，國土資源部發出《關於堅決制止“以租代徵”違法違規用地行為的緊急通知》，要求依法嚴肅查處“以租代徵”違法違規用地行為。今年５月和６月，國土資源部又連續下發《關於當前進一步從嚴土地管理的緊急通知》和《關於嚴明法紀堅決制止土地違法的緊急通知》，各省（區、市）按照兩個《緊急通知》要求，認真組織開展了對“以租代徵”違法用地、閒置土地和別墅用地的清理，重點是《關於深化改革嚴格土地管理的決定》下發以來發生的各類違法違規用地。

    為了進一步遏止“以租代徵”違法用地問題，《通知》再一次重申：禁止通過“以租代徵”等方式使用農民集體所有農用地進行非農業建設，擅自擴大建設用地規模。農用地轉為建設用地，必須符合土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，納入年度土地利用計劃，並依法辦理農用地轉用審批手續。農民集體所有建設用地使用權流轉，必須符合規劃並嚴格限制在依法取得的建設用地範圍內。同時明確了法紀：未依法辦理農用地轉用審批，國家機關工作人員批准通過“以租代徵”等方式佔地建設的，屬非法批地行為；單位和個人擅自通過“以租代徵”等方式佔地建設的，屬非法佔地行為，應當依法追究有關人員的法律責任。

    加強土地調控對基礎工作提出了什麼新要求？

    準確的數據是土地調控以及土地管理各項工作的基礎和依據。只有做好各項基礎業務工作，客觀、準確地掌握各行各業以及各類土地利用情況，及時調整土地供應總量、方向和用途，才能把土地調控落到實處，發揮調控效果。

    《通知》明確要求，“以實際耕地保有量和新增建設用地面積作為土地利用年度計劃考核、土地管理和耕地保有責任目標考核的依據”。“新增建設用地土地有償使用費繳納範圍，以當地實際新增建設用地面積為準”。管理手段以及考核標準和繳費標準的改變，對基礎業務工作提出了新要求：

    一是要求準。土地利用變化狀況既要有影像還要有圖形和位置，無論是建設佔地還是耕地以及基本農田面積都要求準確，要保證數據與實地一致，不能有虛假，經得起實踐的檢驗。

    二是要求全。不但要有農村土地信息，還要有城鎮土地信息，不但要有農用地、建設用地和未利用地的數據，還要求有各行業、各産業用地數據，要涵蓋土地管理的各方面。

    三是要求新。不能只有過去幾年的數據，還要有每年、每季，甚至每月、每天的數據，要及時用最新調查成果更新原有數據。

    四是要求快。要及時掌握各地土地利用狀況以及變化信息，利用網絡技術，快速匯總、統計、分析各項調查和監測數據，保證各地土地利用變化數據的及時獲取，滿足形勢分析的需要。

    面對這些新要求，我們必須清醒地認識到，目前的基礎工作與土地調控的要求還有一定的差距：一是一些地方對基礎工作重視不夠，經費投入少，專業調查隊伍不健全。二是數據不實，個別地方虛報或瞞報數據。三是數據上報數據週期長，有些非常重要的數據年底才能上報統計一次，不能及時反映變化了的土地利用情況。四是指標體系不合理，信息不豐富，不能充分適應管理的需要。為此，我們必須充分採用遙感和信息系統等現代技術手段，加強土地調查統計和變更調查工作，及時準確掌握土地利用變化情況，切實改變基礎工作與業務管理“兩層皮”的狀況，真正將基礎調查作為管理的技術手段，切實發揮其作用。

    為切實做好土地調控，夯實各項管理工作的基礎，實現管理手段從運用行政手段為主向綜合運用經濟、法律、行政和技術手段的轉變，下一步要著重做好以下幾項基礎工作：

    一是，開展第二次全國土地調查。從今年下半年開始，利用３年時間，按照國家統一標準，採用遙感等高新技術，查清我國每一塊土地的權屬、面積、分佈和利用狀況，建立集影像、圖形、地類、面積和權屬為一體的土地調查數據庫，以此數據為基礎，建立起土地資源變化信息的調查統計、及時監測與快速更新機制。

    二是，科學編制土地規劃，做好規劃之間的協調銜接，為落實土地計劃控制提供科學依據。

    三是，加強土地變更調查和遙感監測。創新變更調查機制，加強經費投入，強化檢查驗收，建立上報數據責任追究制，保證變更調查數據的準確性。使用與實地土地利用現狀一致的變更調查數據，來考核各地土地利用年度計劃、土地管理和耕地保有責任目標的執行情況，並作為繳納新增建設用地有償使用費的依據。充分發揮遙感監測的作用，在現有監測基礎上，逐步擴大監測範圍，國家直接掌握用地情況，及時發現違法用地。

    四是，擴大土地登記覆蓋面。確定土地權屬，明晰土地産權，調處土地權屬爭議，加快土地登記發證速度，儘快實現土地登記全覆蓋，維護農民利益，保護土地所有者和使用者的合法權益。以土地登記確定的權屬和面積為依據，徵收城鎮土地使用稅。

    五是，改革完善統計方法和指標體系。制定全國統一的土地分類標準，細化調查內容，增加與土地調控相關的調查統計指標，建立完善統計分析快報制度，加快推進國土資源綜合統計制度改革，及時獲取開展形勢分析、加強管理、服務社會所需要的相關基礎數據信息。

    如何發揮國家土地督察機構對土地管理行為監督檢查的作用？

    為切實加強土地管理工作，完善土地執法監察體系，《關於深化改革嚴格土地管理的決定》明確要求：“完善土地執法監察體制，建立國家土地督察制度，設立國家土地總督察，向地方派駐土地督察專員，監督土地執法行為。”經中共中央政治局常委會和國務院常務會議審議通過，２００６年７月１３日，國務院辦公廳印發了《關於建立國家土地督察制度有關問題的通知》，明確了國務院授權國土資源部代表國務院對各省、自治區、直轄市，以及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況進行監督檢查；明確了國家土地督察的機構設置、職能配置和人員編制；明確了國家土地督察機構的監督檢查方式和具體工作要求。在這個《通知》中，再次強調了土地督察機構的工作方式，以更好地發揮土地督察機構的作用。

    為了使國家土地督察機構實施監督檢查的關口前移，強化事前和事中監督，規定由國務院審批的農用地轉用和土地徵收事項，應將上報文件同時抄送駐在地土地督察局；由省級和計劃單列市人民政府批准的農用地轉用和土地徵收事項，應及時將批准文件抄送駐在地土地督察局。土地督察局應對農用地轉用和土地徵收兩項審批事項是否符合法律法規規定的權限、標準、程序進行合法性審查。對農用地轉用審批的合法性審查，主要是控制農用地轉為建設用地的總量和速度，保護耕地；對土地徵收的合法性審查，主要是規範地方政府的徵地行為，保護被徵地農民的合法權益，防止因徵地而引發群體性事件的發生。合法性審查不影響省級和計劃單列市人民政府現有土地管理職權的行使，這只是一道把關環節，不涉及中央與地方政府職權的劃分。這是在審批環節進行事前、事中監督的重要手段。

    為了強化國家土地督察機構的權威性和監督的有效性，規定對於監督檢查中發現的問題，先由督察專員向駐在地的省級和計劃單列市人民政府及時提出糾正或整改意見。對糾正整改不力的，由國家土地總督察依照有關規定責令限期糾正整改。糾正整改期間，暫停責令整改地區的農用地轉用和土地徵收。結束整改，要經駐在地土地督察局審核後，報國家土地總督察批准。我部會同有關部門研究制定的《對發生土地違法違規行為地區責令限期整改的規定》已上報國務院，對責令限期整改的程序和要求作出具體規定。這是進行事後監督的重要手段。（完）