新華社北京９月１６日電
    《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》系列解讀之七
    新華社記者

    貫徹落實《通知》對土地管理工作提出了哪些新要求？

    學習貫徹《通知》，既要抓好《通知》提出的各項措施的落實，又必須深刻理解這些措施的精神實質，特別要領會這些重大決策給土地管理職能、手段和方式等方面帶來的影響，以更好地適應新的要求。

    一是，土地管理要更加主動地參與宏觀調控。運用土地政策參與宏觀調控，是黨中央、國務院根據我國特有的土地制度、特殊的國情和特定的發展階段作出的特殊選擇，這就要求我們自覺擔負起參與宏觀調控的重大使命和神聖職責。適應新的要求，第一，土地管理必須準確把握宏觀經濟形勢，符合宏觀調控需要，切實控制建設用地供應總量、結構和時序。土地利用計劃要從單一服務於土地資源特別是耕地的保護，向服務於綜合的宏觀調控服務轉變。為此，《通知》提出將新增建設用地計劃指標納入計劃，真正管住建設用地總量，促進節約集約用地。第二，土地政策必須與區域、産業發展等政策的協調配合。《通知》對土地出讓收益使用範圍，從目前的用於土地開發和城市基礎設施建設，調整為首先按規定足額安排支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費用以及補助被徵地農民社會保障所需資金的不足，結余資金逐步提高用於農業土地開發和農村基礎設施建設的比重，以及用於廉租房建設和完善國有土地使用功能的配套設施建設。同時，《通知》提出國家建立工業用地出讓最低價標準統一公佈制度，將國家區域政策作為制定最低價標準的一項重要因素。這些調整，充分體現了落實科學發展觀，建設和諧社會和實現城鄉統籌的要求，不僅考慮了耕地的保護，更重要地考慮産業結構的優化、地區經濟的協調發展等方面的要求。第三，對土地管理工作人員，不僅要求把握土地利用狀況，還要求準確判斷宏觀經濟形勢，不僅要求熟悉土地管理的法律法規，還要求掌握國家産業、區域發展等宏觀經濟政策，僅僅做到依法審批土地還不夠，還必須符合國家的宏觀經濟政策。為此，《通知》特別強調，對國家機關工作人員不執行國家土地調控政策的，應追究有關人員的行政責任。

    二是，土地管理要更加注重運用經濟和技術手段。要切實管住管好土地，行政手段包括審批是必要的，但僅靠審批是不夠的，還必須綜合運用經濟、法律和技術手段。《通知》提出的措施，始終貫穿了切斷建設用地過度擴張的利益驅動這一主線，通過徵地安置補償機制的完善、土地出讓收支管理的規範、土地稅費的調整和工業用地出讓的規範管理等手段，切斷建設用地低成本盲目擴張的利益驅動，這就要求我們把管理的重點放在土地市場的引導和規範上，進一步發揮市場對土地資源配置的基礎性作用。同時，市場作用的發揮在很大程度上有賴於市場信息的對稱與公開，責任制的落實和考核也必須建立在紮實的調查統計等基礎工作上。為此，《通知》特別強調，以各地實際耕地保有量和新增建設用地面積，作為土地利用計劃考核、土地管理和耕地保護責任目標考核、新增建設用地使用費徵繳的依據，這就要求我們充分採用遙感和信息系統等現代技術手段，加強土地調查統計和變更調查工作，及時準確掌握土地利用變化情況，切實改變基礎工作與業務管理“兩層皮”的狀況，真正將調查、監測、統計等作為管理的技術手段，切實發揮其作用。

    三是，土地管理要更加注重依法監督管理。《關於深化改革嚴格土地管理的決定》明確了地方土地管理的責任，總體上看，地方政府和土地管理部門對依法審批土地都能負起責任，但對審批以外實際建設用地的增加控制不力，缺乏應有的監管，影響了土地調控的效果。為此，《通知》從明確土地管理和耕地保護責任、完善土地審批制度、強化土地管理行為的監管等方面，對土地管理方式的轉變提出了明確具體的要求，從注重事前審批向強化事後監管轉變。首先，地方政府在土地管理上的權責更加一致。《通知》按照權責一致的原則，一方面，要求地方政府主要負責人對本行政區域內的耕地保有量、基本農田保護面積、土地利用總體規劃和年度計劃執行情況負總責，責任目標進一步明晰；另一方面，也賦予地方政府統籌本行政區域土地利用的權力，《通知》規定，由國務院審批的城市分批次農用地轉用和土地徵收，每年由省級人民政府匯總後一次申報，經國土資源部審核，報國務院審批後由省級人民政府具體組織實施。這樣做，既擴大了省級政府在省域範圍內，調劑、統籌土地利用的權力，又簡化了中央政府土地審批的環節，能夠投入更多的精力到事後監管上，切實提高行政效率。其次，土地管理的監督檢查得到進一步強化。《通知》起草過程，正值國家土地督察制度文件的出臺，為此，《通知》專門重申了國家土地督察機構的作用，同時，還對懲處土地違法行為作出了更加明確的規定，對國土資源管理部門及其工作人員依法行政提出了具體要求。這些政策措施，都是落實管理方式轉變、強化監管的客觀要求。

    四是，土地管理要更加注重部門協調配合。從我國宏觀調控的實踐看，産業政策、貨幣政策、財政政策、土地政策等必須綜合運用，才能真正取得實效。《關於深化改革嚴格土地管理的決定》和這次《通知》，都是在國務院統一領導下，多部門互相配合、互相支持形成的。《通知》也明確要求，“發展改革委、監察部、財政部、勞動保障部、國土資源部、建設部、農業部、人民銀行、稅務總局、統計局、法制辦等部門要各司其職、密切配合，儘快制定本通知實施的配套文件，共同做好加強土地調控的各項工作。”目前，隨著參與國家宏觀調控的深入，國土資源部門的地位和作用與過去相比，發生了根本性變化。在這種情況下，我們更應當注重部門配合，適應矩陣式管理新模式的需要，學會打組合拳。比如説，在耕地保護方面，要積極與農業等部門配合；在被徵地農民安置方面，要尊重勞動保障等部門的意見；在土地供應方面，要主動做好與發展改革部門的協調；在土地稅費徵管方面，要積極配合財政、稅務部門做好工作；在房地産市場調控方面，要與建設等部門配合；在土地違法案件查處方面，要建立與監察、司法等機關的協調機制等。

    進一步完善土地調控體系的改革方向是什麼？

    在《通知》起草過程中，各有關部門還形成了一些進一步深化改革、完善土地調控體系的思路。主要有：進一步提高被徵地農民的保障水平；新增建設用地土地有償使用費就地全額繳入中央國庫，由中央財政以基本農田保護面積為基數返還給地方，並向中西部地區傾斜，專項用於基本農田建設和保護、土地整理、耕地開發，以及直接補貼承包經營基本農田的農戶；按照減少審批環節、強化監管的要求，進一步改革土地審批制度等。這些思路符合土地管理制度改革和完善土地調控體系的方向，但由於涉及到有關法律的修改問題，為保證政策措施的及時出臺，《通知》對此未作具體規定。因此，其中的政策措施，有的還只是過渡性的。

    從《關於深化改革嚴格土地管理的決定》到這次《通知》的出臺，是新一屆中央領導集體探索運用土地政策加強和改善宏觀調控取得的重大成果，充分體現了黨中央、國務院實行最嚴格土地管理制度的堅定決心。《通知》提出的調控措施，有的雖然帶有一定的過渡性質，但這些措施體現的政策思想，代表了今后土地管理改革的方向。因此，我們學習貫徹《通知》，既要抓好這些政策措施的落實，又必須深刻理解這些政策措施的精神實質，以更積極更主動的姿態投身到土地管理改革的實踐中。對於以上提到的符合改革方向的思路，我們將積極配合有關部門繼續深入研究。（完）