《中華人民共和國海關保稅港區管理的暫行辦法》解讀
2007年9月3日，海關總署以第164號總署令對外公佈了《中華人民共和國海關保稅港區管理的暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），並於2007年10月3日起正式施行。《辦法》的實施標誌著保稅港區的開發運營和管理進入法制化階段。為了讓廣大企業和公民深入了解保稅港區誕生的背景、政策、功能和《辦法》的主要特點、內容，現就《辦法》進行了解讀。
一、出臺《辦法》的意義
保稅港區的建立不僅是國家打造國際航運中心戰略的産物，也是海關特殊監管區域進行整合的産物。《辦法》出臺的意義體現在兩方面：
一是規範、統一海關管理，促進保稅港區健康發展的需要。保稅港區作為一種新型監管模式，既不同於“港”也不同於“區”，而是兼有“港”和“區”的雙重特性。單純適用現有“港”或“區”的管理辦法，將港口作業、保稅加工和保稅物流相互隔離，必將影響保稅港區“區港一體”優勢的有效發揮，削弱其整體的競爭力。另外，由於各保稅港區的地理位置、形態不一，海關必鬚根據其特點制定一部專門的管理辦法，從一開始就將保稅港區納入法制化軌道，引導、規範企業運作和海關管理，依法行政，統一執法，指導實踐。
二是推進海關特殊監管區域整合和發展的需要。保稅港區疊加了保稅區、出口加工區、保稅物流園區乃至港口碼頭通關的所有政策和功能，它的建立不僅是國家打造國際航運中心的戰略需要，也是推進海關特殊監管區域整合的有益嘗試，對正在推動的“功能整合、政策疊加”改革具有示範和導向意義。制定保稅港區的監管模式和相應的管理辦法，是推進區域整合工作的重要組成部分。
二、《辦法》的主要內容和特點
《辦法》在監管模式和管理制度設計上汲取各類特殊區域多年管理的經驗和教訓，充分借鑒近年來海關通關作業改革的成果。《辦法》在體例上共分為6章47條，體現了實體規定多、程序性規定少的特點。
（一）保稅港區的定義和功能。
《辦法》第2條規定：“本辦法所稱的保稅港區是指經國務院批准，設立在國家對外開放的口岸港區和與之相連的特定區域內，具有口岸、物流、加工等功能的海關特殊監管區域。”這一定義涵蓋了保稅港區的性質、審批權限、區位、功能等四個要素：
（1）保稅港區屬於海關特殊監管區域，由海關實行封閉監管。監管手段包括物流圍網和信息圍網。“保稅港區實行封閉式管理。保稅港區與中華人民共和國關境內的其他地區之間，應當設置符合海關監管要求的卡口、圍網、視頻監控系統以及海關監管所需的其他設施。”（第4條）“海關對區內企業實行計算機聯網管理制度”（第10條）；
（2）保稅港區的設立由省級人民政府向國務院提出申請，由國務院審批；
（3）選址設定在對外開放的口岸。這意味著保稅港區主要設立在沿海、沿江和邊境城市的對外開放口岸，尤其是海港；
（4）保稅港區具有口岸、物流、加工三大主要功能。《辦法》第8條對功能進行了詳細規定，具體包括倉儲物流，對外貿易，國際採購、分銷和配送，國際中轉，檢測和售後服務維修，商品展示，研發、加工、製造，港口作業等9項功能。
（二）保稅港區的優惠政策。
保稅港區享受的政策源自於國務院對洋山保稅港區的批復，即“保稅港區享受保稅區、出口加工區相關的稅收和外匯管理政策。主要稅收政策為：國外貨物入港區保稅；貨物出港區進入國內銷售按貨物進口的有關規定辦理報關，並按貨物實際狀態徵稅；國內貨物入港區視同出口，實行退稅；港區內企業之間的貨物交易不徵增值稅和消費稅。”從中可以看出，保稅港區疊加了保稅區和出口加工區稅收和外匯政策，不僅在區位、功能和政策上優勢更明顯。
《辦法》在産業準入方面體現了國家最新的産業導向。第14條明確規定禁止區內從事高耗能、高污染和資源性産品，以及列入加工貿易禁止類目錄的商品的加工貿易業務。
（三）保稅港區通關模式。
一是分類申報，突出重點。第16條規定：“海關對保稅港區與境外之間進出的貨物實行備案制管理，對從境外進入保稅港區的貨物予以保稅，但本辦法第十七條、第十八條和第三十九條規定的情形除外。”也就是説，進口的一般貨物採用備案清單申報，減免稅貨物採用報關單申報，還有部分貨物等採用艙單申報。
二是實行集中申報。《辦法》第25條規定：“經海關核準，區內企業可以辦理集中申報手續。實行集中申報的區內企業應當對1個自然月內的申報清單數據進行歸併，填制進出口貨物報關單，在次月底前向海關辦理集中申報手續。集中申報適用報關單集中申報之日實施的稅率、匯率，集中申報不得跨年度辦理。”
三是企業可以選擇申報地。這也是外貿法實施後，進一步落實企業進出口經營權的體現。《辦法》第15條對此作了專門規定，“進出境口岸不在保稅港區主管海關轄區內的，經保稅港區主管海關批准，可以在口岸海關辦理海關手續。”
四是區內貨物監管實行以查代核。《辦法》第31條吸收了海關總署開展的加工貿易監管作業“流程再造”和特殊監管區域“以查代核”的課題研究成果，規定“海關對保稅港區內加工貨物不實行銀行保證金臺賬、合同核銷，不執行單耗標準。”海關根據貨物進、出、轉、存情況實施核庫、核查，為保稅港區率先實現“以查代核”的管理模式提供了法律依據。
五是貨物存儲時間無期限，但有條件。《辦法》借鑒了國際通行做法，對貨物不設存儲期限，但為避免出現無主、放棄或品質超期存放的貨物而無法得以有效處理的情況，作了“但書”限定，“存儲期限超過2年的，區內企業應當每年向海關備案。因貨物性質和實際情況等原因，在保稅港區繼續存儲會影響公共安全、環境衛生或者人體健康的，海關應當責令企業及時辦結相關海關手續，將貨物運出保稅港區。”這種規定企業滿足了利用保稅制度、沒有時間限制尋求國際市場的要求，又設定了一定的條件，克服保稅區和保稅物流園區無主貨物難以處理的弊端。
